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2020年底，海南發生的一個轉折，讓海南又有了依賴”以地生財“的苗頭，又有了偏向房地產依賴的迹象。這讓被譽為“壯士斷腕”的海南“史上最嚴房地產調控”，有陷於停滯的可能，不由得令人扼腕長歎。

這一切，都源於2020年底海南土地利用思路的轉變。

有土斯有財。

從古至今，土地都是非常重要的生產資料，所有財富都離不開土地。到了現代，土地更是成為地方發展必不可少的重要資源，是地方政府發展經濟、引導產業發展的關鍵抓手。

土地利用好了，產業就能興旺，經濟就能發達，百姓生活就能芝麻開花節節高。土地利用的不好，產業發展不起來，經濟難有起色，百姓生活就會一年不如一年。

當前，地方政府的土地出讓有兩種類型：

一是以較低價格出讓土地，以引來支撐地方長遠發展的產業項目，這樣政府雖然獲得的土地收入不多，但從長遠看卻能獲得源源不斷的稅收和帶動相關產業發展的紅利。這可以稱之為“以地引資”。

二是土地高價出讓給各類開發商以獲得更多的土地財政收入，這種往往是一錘子買賣，雖然暫時性獲得的財政收入較多，但卻往往得不到後續的稅收和產業發展，總的收入和發展紅利遠遠比不上引入產業項目。這可以稱之為“以地生財”。

當然，以地生財並非一無是處。地方政府通過出讓土地獲得了數額可觀的土地出讓金，還從土地和房屋交易中獲得了各種稅收。有了土地收入，地方政府可以改善基礎設施和百姓生活。

然而，問題就在於，單純依靠一次性土地出讓來獲得收入的管道是不可持續的。因為，土地是稀缺資源，土地賣一塊少一塊，如果不能形成長遠永續的產業，就會坐吃山空。

總的說來，以地引資，常常可以“資資不倦”；以地生財，往往難免“財路窄窄”。

海南自貿港要想發展得好、發展得快、發展得永續，該優先選擇哪條土地利用的道路，是不是已經有了答案？

然而，還有一句話，就是“有人斯有土”。

要讓土地創造財富，離不開人。所以，在分配土地的時候，必須考慮到如何讓創造財富的人安居。

在土地供給上，在守住耕地“紅線”數量和質量的控制目標下，海南面臨著用地名額越來越趨緊的形勢。海南的土地並非無限的，在有限土地供應的前提下，房地產業如果獲得的土地過多，工業、旅遊業、現代服務業獲得的土地就會變少，就會擠壓工業、、高新技術產業、旅遊業、現代服務業的發展空間。然而，海南常住人口的新增，又意味著海南不得不出讓足够的土地建安居房，讓人安居。

如何協調好這兩個看似衝突的土地利用方向，考驗著海南各級主官的能力。

其實，這說難也不難。只要秉持以人民為中心的宗旨，這個困難就能迎刃而解。即：降低短期政績追求，壓縮”以地生財“，土地出讓考慮兩個優先方向：一是優先出讓給工業、高新技術產業、旅遊業和現代服務業；二是優先出讓給安居房。

那麼，海南的土地出讓工作實際做得怎麼樣呢？

《話海南》根據海南公共資源交易網（以下簡稱“公網”）的數據，整理並分析了2019年6月-2021年5月的海南土地出讓情况，發現海南的土地出讓在2020年12月出現了一道分水嶺。之前的土地出讓，更注重“以地引資”；之後的土地出讓，更注重“以地生財”。

由於海南自貿港建設啟動時間為2020年6月，到今年5月整整一年。為了便於比較，《話海南》以半年為一期，將2019年6月-2021年5月分為四期來進行比較，分別命名為自前上半年（自貿港啟動之前一年的上半年，即2019年6月-2020年5月）、自前下半年和自一上半年（自貿港啟動第一年的上半年）和自一下半年。

請先看自一下半年的公網數據。

自貿下半年海南出讓土地情况

（注：海南省統計局發佈的2021年前五月土地出讓金為118.8億元，而根據公網統計出來的海南省前五月土地出讓金僅為75.1億元，說明還有37%左右的國有土地出讓沒有在公網發佈。而2020年海南的土地出讓金數據，雙方也嚴重不一致，後者比前者少25%左右。而在相關廳局的網站上獲得的海南土地出讓數據，同樣存在發佈不全的問題。作為國際貿易港，公共資訊的公開透明發佈應該走在全世界的前列，土地轉讓這樣的重要公共資訊應該準確完整及時發佈，這是打造法治化、國際化、便利化營商環境的必不可少的重要內容。如果連國有土地這麼重要的公共資源的出讓情况都不能做到在網上公開透明發佈，那就根本不用談什麼法治化、國際化、便利化營商環境。）

土地出讓面積前三名依次是商業地產、住宅和工業，分別為78.7公頃、58.8公頃和44.3公頃。也就是說，自一下半年，海南出讓的商業地產和住宅用地合計占比達到57%。

自貿下半年海南出讓土地各類占比

發展商業地產，還可以解釋為其中有相當部分是現代服務業，有望獲得後續的產業稅收；發展住宅地產，就純粹是一次性買賣了。

令人費解的是，自一下半年海南出讓的住宅用地占比達到23.6%，為這兩年來出讓住宅用地占比最多的時期。而自一下半年海南出讓的商業地產用地占比為31.5%，同樣是這兩年來出讓商業地產用地占比最多的時期。

海南自貿港啟動前後各一年出讓各類土地面積對照

與住宅和商業地產用地攀新高形成鮮明對比的是，海南出讓的工業用地占比在之前的3個時期都是穩居首位，而且一路走高；但自一下半年出讓的工業用地卻跌至兩年來的新低，僅為17.76%，只有自前時期的兩個半年的一半和自一上半年的1/3，排名也跌落至第三名。

這麼明顯的變化，折射了海南土地利用思路較為嚴重的轉變。

由於住宅用地都是一次性買賣，而商業地產與住宅有著千絲萬縷的關係，其中有相當部分並不能形成長遠的稅源，其實很多也是一次性買賣（例如商住樓更多的是住宅，很多商業地產往往是房地產公司開發的），所以海南在自一下半年的土地利用思路更偏向於追求“以地生財”，而之前的3個時期則趨向於“以地引資”。

為什麼會這樣呢？

其中一個非常重要的原因就在於：從去年12月起，海南開始放低房地產調控調子，淡化房地產調控目標，削弱房地產調控力度。在海南的各個重要會議和檔案中，有關房地產調控的內容越來越少。在今年甚至拋出了所謂海南房地產調控“成功闖關論”，認為海南房地產調控已經是“船到碼頭車到站”。這其實罔顧了海南房地產依賴度依然排在各省份倒數第一的事實，也罔顧了海南房價自去年6月起連漲12個月的事實。

在《話海南》持續呼籲要警惕海南房地產調控“成功闖關論”後，海南官方不得不回應，卻只是聲稱海南不會出現房地產風險。

海南房地產發展的目標僅僅是不發生風險就可以了嗎？這顯然是個最低目標。海南房地產發展的目標應該是保障海南常住人口的安居需要，將海南的房地產依賴度起碼降到全國平均值以下，為實體經濟騰出必要的發展空間。稀缺的建設用地名額如果過多的給了非安居房的房地產，那麼工業、高新技術產業、旅遊、現代服務業等產業要拿到土地名額就會變得難很多。

“法乎其上，得乎其中；法乎其中，得乎其下。”那麼，法乎其下呢，當然是得不償失！

海南如果僅僅將房地產發展定位於不發生風險這一最低目標，那海南很可能再次栽倒在房地產過熱這個坑裡面！

這其實也很好解釋。在珠三角、長三角等產業基礎好的地區，產業結構將會呈現出資本和科技密集度提高的產業科技特徵，產業集中度提高的產業組織特徵。而在海南這樣產業基礎較弱的地區，如果地方政府以自貿港發展為己任的使命感不足，只顧短期政績需要，罔顧長期經濟發展，就會存在减少出讓工業用地而新增商業用地供應的短期逐利動機，形成“去工業化”和商業開發過熱的結構扭曲。這樣的結果，就會導致海南產業結構失衡的格局進一步加劇，就會導致海南的房地產依賴度反彈。

這並非《話海南》聳人聽聞。

海南的房地產依賴度在去年底發生了反彈，今年一季度海南房地產開發投資占固定資產投資的比重也發生了反彈（詳見拙文《再駁“海南房地產調控成功闖關論”》）。而海南的工業增加值占GDP的比重，也已在2020年降到了15年來的新低，再次低於農業增加值的比重。《海南自由貿易港建設總體方案》發佈一年多了，對海南製造業發展至關重要的原產地規則政策，海南至今沒有出臺實施細則。

3年前，海南發起了“史上最嚴房地產調控”，被譽為“壯士斷腕”式的改革。這個改革到去年三季度已取得了很好的成績，房地產依賴度被“腰斬”，實體經濟獲得了更多的發展空間。出讓工業用地的顯著增長就是最好的例證。這個成績令人擊節讚歎，也非常來之不易。

但是，這個改革的階段性成果並未得到重視。去年12月開始的海南房地產調控淡化甚至停滯的現象，以及由此帶來的海南土地利用思路的逆向轉變，就是明證。這令人不由得扼腕長歎！

那麼，2020年12月，海南究竟發生了什麼重要的事情，會導致海南土地利用思路的轉變呢？請各位去看2020年12月初的海南報紙，就能找到答案。