來源：中國房地產報社

武漢東湖龔家嶺城改遭搶食億元仲介費，博弈7年無果

龔家嶺社區新建村村民平房漏雨做簡單遮蓋

王少傑中房報記者樊永鋒湖北武漢報導

“爭取儘早動工”的尷尬允諾相伴近七年，武漢市武昌區東湖生態風景區（下稱東湖景區）龔家嶺城中村改造，從2015年至今仍是紙上談兵。

從“自主改造”到“統征儲備”再至“局部自主改造”，圍繞湖北省武漢市東湖景區東北部四村（龔家嶺村、先鋒村、湖光村、新武東村）城中村改造模式的切換，在當地官方層面醞釀以久，雖載於紙面上的政策建議密集交織、官方發聲頻繁，但種種計畫從未付諸實踐。

東湖景區位於武漢武昌東部，故此得名，現為中國水域面積最為廣闊的城中湖之一。武漢大學、華中科技大學、中國地質大學（武漢）等全國重點大學坐落在東湖湖畔，讓東湖景區成為本地頗具名氣的風景名勝。然而，現時仍有鼓架村、濱湖村、磨山村、龔家嶺村、建强村、前莊村等諸多城中村圍繞在東湖景區周邊，已經成為破落、髒亂、蕭條的代名詞，嚴重影響了東湖區域的整體環境。

有村民房頂的簡易防水材料並未阻擋住雨天平房屋裏漏雨現象

“屋外大雨滂沱，屋內小雨不斷”。10月16日，武漢東湖景區龔家嶺社區新建村村民張亮在接受中國房地產報記者採訪時表示，一場雨水過後，自家所住的平房（當地也稱磚瓦房），因年久老化有部分房頂開始小面積漏雨，原本破落的小屋內變得更加陰暗潮濕。在張亮看來，每逢雨天村裡房屋漏雨已是常事。多年來，基於對城中村改造一直抱有幻想，該村多數村民在房屋修繕上不願再多投入。現時，龔家嶺村土地總面積2090.14畝，總人口6796人，總戶數2874戶，其中，近百戶村民居住在平房。

村民期許已久的城中村改造能否儘早落地？龔家嶺社區總支部委員會有關負責人回應稱，正在加緊實施前期準備工作，爭取早日動工，但具體時間表仍未確定。據瞭解，龔家嶺、先鋒、湖光、新武東等村作為東湖景區東北部四村，自2015年納入武漢市政府城中村改造實施計畫以來，除龔家嶺村外，先鋒村等村莊已率先啟動，但開工現場只有零星拆遷迹象。

居住平房的龔家嶺社區新建村村民普遍家庭收不高

亦有知情者透露認為，阻礙城中村改造落地難主要原因是，東湖景區東北部四村改造模式反復切換、政策搖擺不定。且有深度參與改造的利益集團為達商業圖謀不惜許諾上億元酬勞，試圖挽回原有開發格局，導致改造模式之爭糾纏多年。

多方博弈下，被視為兼顧各方的“3+1”改造模式最終出爐，即東湖景區東北部四村中的先鋒、湖光和新武東等村繼續按統征儲備模式開發外。龔家嶺村由起初“自主改造”變為“統征儲備”再回局部“自主改造”。但在眾多村民看來，工程時間不能確定，新的方案不過又是一個“紙面”改造模式的輪回。

龔家嶺社區總支部委員會原辦公點依然豎立有該社區宣傳欄

“自主改造”與“統征儲備”

從“紙面”到地面，究竟是什麼原因讓龔家嶺村城中村改造遲遲不能落地？

多條信源交叉證實，東湖景區東北部四村改造模式反復切換，導致政策搖擺不定是該城中村改造落地難的首要問題。

根據《中共武漢市委、市政府關於加快推進“三舊”改造工作的意見》（武發[2013]15號）精神，武漢市人民政府辦公廳於2015年3月5日印發《2015年度“三舊”（棚戶區）改造及房屋徵收計畫的通知》（武政辦[2015]27號），將龔家嶺、先鋒等村列入年度自主改造實施計畫。

但3個多月過後，還未完全預熱的龔家嶺村城中村“自主改造”被按下暫停鍵。

2015年7月22日，武漢市政府召開2015年第13次“三舊”改造聯席會，在聽取東湖景區管委會關於《東湖景區東北部片區控規》和《龔家嶺村城中村改造用地規劃方案》的彙報後，結合《武漢市都市總體規劃（2010-2020）》，要求採取“政府主導、企業參與、整體規劃、安置就業、集中還建”等管道系統性解决東湖景區景中村改造問題。隨後，東湖景區按照武漢市政府確定的景中村改造要求，編制完成了東湖景區東北部四村城中村整體改造用地規劃方案。

東湖景區管委會對龔家嶺村重回局部自主改造模式召開專題會並形成紀要

2016年11月5日，武漢市政府相關負責人召開專題會議，審議並原則同意《東湖景區景中村改造規劃》和《東北部片區四村改造規劃》方案。會議要求東湖景區按照市委常委會、市政府常務會已原則通過的《關於進一步加快推進城市更新暨“三舊”（棚戶區）改造工作的意見》（武發[2016]29號）中的相關政策，積極推進東北部四村整體統征儲備改造工作。至此，龔家嶺村城中村改造模式已由“自主改造”正式切換至“統征儲備”，只是該村未履行相關協定的簽訂。

2017年9月21日，武漢金旅投資有限公司（以下簡稱“金旅公司”）通過公開投標程式，成為東湖景區東北部四村景中村改造政府購買服務專案中標人。與此同時，金旅公司先後與東北部片區的湖光、新武東、先鋒等村分別簽訂統征儲備框架協議，湖光村、先鋒村房屋徵收拆遷工作正有序推進。龔家嶺村因歷史遺留問題未與金旅公司簽訂統征儲備框架協議。

除此之外，金旅公司還於2018年通過公開招標承接了武漢市洪山區馬洲南片棚戶區改造項目，具體負責實施土地儲備相關工作。不過，這一“統征儲備”模式的推進整體表現並不樂觀。

東湖景區管委會有關龔家嶺村城中村改造問題的請示報告

武漢市土地整理儲備中心在向金旅公司下達《督辦函》中直陳，截至2019年11月27日，上述兩項目已撥付財政資金8.1億元，其中2018年政府專項債券資金5億元，使用期限10年；銀行貸款資金57.9億元，已使用資金17億元，大量資金閒置，存在使用貸款資金支付利息的現象，資金使用效率不高，儲備成本新增。同時，征地拆遷補償工作進展緩慢，土地供應工作嚴重滯後，面臨還款壓力大、逾期償還項目貸款及政府專項債券、後期項目資金籌措困難的風險，不利於儲備供應工作的順利推進。

在武漢市營商環境專項巡查第十五組相關負責人看來，硬性推行“統征儲備”模式，是在新增國家負擔，等同於政府買單、財政兜底的行為，缺乏統征儲備工作的必要程式。該負責人認為，東湖景區東北部片區四村在城中村改造模式上反復改變，其背後主要責任者為武漢市“三舊”改造辦（以下簡稱“武漢市‘三舊’辦”）。

武漢市“三舊”辦則認為，推進“統征儲備”改造模式是為了顧全大局，保障更廣泛的村民切身利益，確保上述四村村民都能得到妥善安置、村集體經濟組織健康發展。由於龔家嶺村在《武漢市城市總體規劃（2010-2020）》中全部為防護綠地，調整防護綠地需報國家住建部審批，為單個村景中村改造向國家住建部申請調整總體規劃理由不充分，只有從保護風景區名勝區生態環境發出，將東北部片區四村景中村改造進行統一規劃、統籌安置，並以此申請調整東北部片區的防護綠地用地性質，才可能得到上級部門認可。其次，東湖景區東北部片區四村除龔家嶺村以外，其餘村莊大量土地位於生態底線區和風景名勝區範圍內，可供村民還建用地嚴重不足。

東湖景區管委會對成本測算覆核的有關請示報告

由“自主改造”轉向“統征儲備”的另一背景是，因以往武漢市採取的城中村“自主改造”模式存在著“毛地掛牌出讓”和“未執行收支兩條線”問題，有違現行政策和財經紀律，已被國家稽核署和財政部叫停。

因即將搬遷，龔家嶺社區總支部委員會牌子被摘下

億元仲介利益鏈隱現

然而，“統征儲備”模式在東湖景區東北部片區四村未能實現全覆蓋。因龔家嶺村歷史遺留問題久拖不決，令該村城中村改造模式再生變數。

“遺留問題，實際是湖北廣福置業有限公司（以下簡稱‘廣福置業公司’）與龔家嶺村前期合作‘自主改造’城中村的問題。”曾參與廣福置業公司實施城中村前期改造的史正堂向中國房地產報記者表示，改造模式的切換遭到廣福置業公司的強烈反對與抵制。

史正堂告訴記者，廣福置業公司是在2013年武漢市城中村改造“自主改造”相關政策背景下，通過招商參與龔家嶺村城中村改造項目。2014年5月7日，經東湖景區管委會同意，風景區城鄉工作辦事處、龔家嶺村與該公司簽訂了《武漢市東湖景區龔家嶺村城中村改造項目合作意向協議書》。隨後，該公司按照“自主改造”模式積極參與龔家嶺村基礎數據覆核、東部北片區都市形象設計及控規編制、用地名額申報、高壓線入地等掛牌前期工作，投入資金約7297萬元。

龔家嶺社區村辦企業寫字樓

或因合作關係和前期投資的加持，廣福置業公司寸步不讓地主張在龔家嶺村繼續推行“自主改造”。

改造模式調整後，先是由東湖景區管委會及時向龔家嶺村、廣福置業公司進行通報，並多次進行協商、溝通，依據武漢市政府相關檔精神和廣福置業公司探討了清算退出、給予適當補償或與龔家嶺村在產業用地上進行合作等管道，但廣福置業公司均不認同。隨後，武漢市營商環境巡查第十五組、武漢市“三舊”辦、東湖景區管委會統籌發展局、東湖景區管委會城鄉工作辦事處等組織相關負責人分別與廣福置業公司進行面對面溝通。但該公司在與當地官方多輪溝通交流中拒絕接受“統征儲備”模式，堅持按照原“自主改造”模式推進龔家嶺村景中村改造工作。

自2018年以來，廣福置業公司先後多次向武漢市營商環境巡查組、湖北省信訪局、湖北省委巡視組等組織，反映龔家嶺村改造模式問題，要求按協議約定採取“自主改造”模式繼續推進改造工作。

先鋒村現零星拆遷後現長期停滯

為達商業預期，除了與官方正面接觸外，廣福置業公司還有著鮮為人知的另一面。

據史正堂透露，廣福置業公司實控人胡某向協力廠商中間人承諾，只要把龔家嶺村項目按照“自主改造”落地後，要麼為其分配公司股份、使其成為廣福置業公司股東，要麼兌付1億元仲介費。

史正堂回憶稱，2017年10月28日，在胡某的默許和安排下，廣福置業公司與中間人簽訂一份“委託協議書”，其委託主要內容為中間人負責為廣福置業公司再次向當地官方確認龔家嶺城中村改造為“自主改造”項目；中間人負責為廣福置業公司落實龔家嶺村全範圍的整體土地（减除東北部片3村還建及教育配套用地面積）為掛牌土地。

該“委託協議書”還載明，完成委託協議書所涵蓋的全部內容的總經費為“人民幣壹億元整”。廣福置業公司向中間人支付工作經費的前提條件為該公司成功摘牌。“截至目前，中人間並未從廣福置業公司領取到仲介費，只是在該公司借支了近千萬元費用。”史正堂說。

歷經數次協商討論，龔家嶺村城中村改造重回“自主改造”（局部）方案。

先鋒村村民住宅拆除現場

為解决龔家嶺村景中村改造模式問題，本著“尊重歷史、實事求是、化解矛盾”的原則，東湖景區管委會探討性提出在東北部四村統征儲備總體框架模式下，湖光、先鋒、新武東3村按統征儲備模式推進，龔家嶺村按局部“自主改造”模式推進的“3+1”改造模式，鑒於廣福置業公司與龔家嶺村簽訂了合作協定、已實質性介入龔家嶺村改造工作，且龔家嶺村自主改造平衡後還可提供一定土地資源反哺其它3村。

東湖景區管委會認為，在法律層面上，廣福置業公司與龔家嶺村簽訂的改造協定合法有效，單方面終止協定將面臨違約風險，也不符合依法行政要求；在操作層面上，若廣福置業公司堅持不退出，龔家嶺村就無法簽訂統征儲備協定，龔家嶺村統征儲備工作將難以推進，並將嚴重影響東北部片區其他三村改造工作的整體推進。

2020年5月7日，東湖景區管委會就“3+1”改造模式徵求龔家嶺村、廣福置業公司意見，兩組織均認可按“3+1”改造模式實施。隨後，東湖景區管委會將此行文上報武漢市政府。

2020年5月12日，武漢市政府召開專題會議，會議研究同意東湖景區管委會提出的龔家嶺村實施局部“自主改造”的“3+1”改造模式。

2020年6月23日，東湖景區管委會召開專題會議，在東北部四村按統征儲備總體框架下，龔家嶺村實施局部“自主改造”的“3+1”改造模式，按照嚴謹的規劃調整程式、嚴格的城中村改造政策，落實土地“淨地出讓”和土地出讓金“收支兩條線”管理，依法依規、有效推進龔家嶺等4村改造工作。

耗時數年確定改造模式

規劃、成本測算成新問題

至此，耗時數年的龔家嶺村城中村改造模式在反復轉換中落下帷幕。

不過，舊問題剛解决，新問題又冒頭。記者調查發現，區域規劃和成本測算等環節，已經成為龔家嶺村城中村改造“靴子”落地的又一道坎。

廣福置業公司表示，在東湖景區東北片“3+1”改造模式中，“統征儲備”的三村已經於2020年9月啟動拆遷工作，推進順利。而“自主改造”的龔家嶺村卻因為規劃部門原因沒有進展；東湖景管委會擬訂的工作方案中，龔家嶺村自主改造掛牌公告時間為2020年12月31日，規劃方案編制完成時間為2020年10月16日，但時至今日，規劃成果未形成。

該公司認為，如果規劃部門繼續拖延執行2017年市規委會審議同意的政策，導致市規劃研究院無法按照3.0容積率的方案進行龔家嶺村改造方案的編制，則龔家嶺村將無法實現自身平衡，村“自主改造”項目又將被迫停止。同時，由於其他三村無法得到反哺，無形中新增了市財政改造的壓力，極有可能導致先鋒、湖光、新武東三村的拆遷工作也被迫暫停。

東湖景區管委會表示，按照東北部片區統征儲備總體框架下龔家嶺村局部自主改造的“3+1”改造模式，東湖景區管委會在全力開展先鋒、湖光、新武東三村征地拆遷和龔家嶺村局部“自主改造”成本測算、改造規劃編制等前期工作中發現，由於區域控制性詳細規劃尚未獲批，容積率尚未落定，龔家嶺村“自主改造”規劃編制工作難以推進。

鑒於上述情况，考慮東北部片區系風景區唯一可集中建設開發區域，既要滿足龔家嶺村自主改造平衡要求，平衡後多餘土地還需反哺先鋒、湖光、新武東三村改造的實際，本著節約集約用地原則，東湖景區管委會提請武漢市政府協調規劃部門予以支持，東北部片區規劃條件按王青公路以西1.8容積率、王青公路以東3.0容積率設定。

廣福置業公司辦公現場

武漢市規劃部門則認為，2017市城建重大專案第61次工作例會、2017年8月11日市規委會第四次專題會議審議並原則通過《東湖景區東北部四村景中村改造規劃》，並要求對規劃內容進行深化完善，東北部片區項目（包括龔家嶺村）具體容積率名額需結合區域都市設計、空間論證和相關規劃管控要求確定，多層次合理確定東北部片區景中村改造用地建設控制指標以及景觀風貌控制要求。

針對成本測算問題，東湖景區管委會成立工作專班，組織龔家嶺村、湖北廣福置業公司按照武漢市“自主改造”政策、程式，選定協力廠商服務組織啟動改造成本測算工作。2021年2月初，龔家嶺村完成了“自主改造”成本測算工作，改造成本為722996.14萬元。隨後，龔家嶺村分別召開村兩委會、村民代表大會和股東代表大會對上述“自主改造”成本進行了審議、表決並獲通過。

2021年2月25日，東湖景區管委會城中村改造工作指揮部召開會議對改造成本進行了審查，會議認為成本測算、覆核符合（武發[2013]15號）、《成本測算通知》等檔案精神，原則同意覆核後的龔家嶺村“自主改造”成本，送審總金額為722996.14萬元，覆核後總金額為680754.19萬元，核减金額42241.95萬元。

2021年2月27日，東湖景區管委會以“關於確認龔家嶺村局部自主改造成本測算結果的請示”（武東景文[2021]8號）上報武漢市政府，將上述覆核結果內容載入其中。

2021年3月上旬，武漢市人民政府對東湖景區管委會上報的“關於確認龔家嶺村局部自主改造成本測算結果的請示”做出處理意見為，根據市政府2017年批復市自然資源和規劃局組織編制的《東湖景區東北部片區景中村改造項目政府購買服務實施方案》，東湖景區東北部片區四村改造項目費用約227.8億元，其中龔家嶺村約36.9億元，與此次成本測算68.07億元總費用差距較大。

2021年10月25日，就龔家嶺村城中村改造成本測算結果最新進展，中國房地產報記者電話採訪東湖景區管委會城鄉工作辦事處，被工作人員以相關負責人不在為由婉拒採訪。

（應受訪者要求文中張亮史正堂均為化名）