如何應對突發事件考驗？如何將風險化解於成灾之前……新時代應急管理工作實踐為城市管理者們列出一個又一個考題。怎樣順利通過新時代的應急考核？需要製定完備的指導綱領。日前，《北京市突發事件總體應急預案（2021年修訂）》（以下簡稱《市總體預案》）正式發佈。作為本市應急預案體系的總綱，這是自2004年印發後的第四次修訂。

北京應急管理事業關係著千家萬戶的生命財產安全，關係著首都的社會和諧穩定，事關百姓冷暖，人心向背。據介紹，在本次修訂工作中，重點把握著與時俱進、人民至上、首都特色等原則，通過發佈的預案可以感受到，“人民至上、生命至上”的理念貫穿始終。

安全是首都建設發展的重要基礎，以新版《市總體預案》為指引，不斷提高首都都市應急管理能力和水准，切實築牢安全屏障，才能最大程度減輕突發事件的危害，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

　　1與時俱進

近六成章節有修改

據市應急局相關負責人介紹，《市總體預案》自2004年印發以來，對於健全本市應急管理工作體系，指導突發事件應對，保護人民群眾生命財產安全發揮了重要作用。此後分別於2005年、2010年、2016年進行了修訂。隨著新時代應急管理工作實踐的不斷豐富和發展，《市總體預案》也面臨著一些新情况，有必要進行修訂完善，進一步提升其針對性和實用性。

2019年10月，按照市政府工作安排，市應急局啟動了《市總體預案》修訂工作。2020年新冠疫情暴發，市應急局將疫情應對過程中黨的堅強領導體制、科學決策機制等加以分析和固化，形成了修訂徵求意見稿，完成了徵求全市應急體系各單位意見、專家論證等工作。修訂過程中，市委、市政府高度重視，經過多次專題研究完善，《市總體預案》於2021年7月9日以市政府名義印發實施。

此次修訂中重點把握了與時俱進、人民至上、首都特色、底線思維、實戰導向、依法應急六個原則。在原有基本框架結構的基礎上，對大量內容進行了重建完善。修訂後的《市總體預案》共8部分、149小節，其中83小節進行了修改，占總數的56%。8個部分包括：總則、組織機構與職責、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建、應急保障、預案管理、附則與附件等，其中新增預案管理部分。

　　2黨委領導

應對重大突發事件

據瞭解，本次修訂的《市總體預案》，重新構建了“黨委領導、統分結合”的應急組織體系整體格局。進一步突出了市委對應急管理全領域、全鏈條、全流程的統領地位，把强化黨對應急管理工作的集中統一領導落到實處。更加精准構建了既有分工、又有統籌的應急職責體系框架，根據工作實際對應急組織體系進行了更新。

在“領導機构”一節中，將原來的“市應急委統一領導全市突發事件應對工作”，修改為“在市委統一領導下，市應急委組織指揮全市突發事件日常應對工作，統一指揮處置重大、特別重大自然灾害和事故災難。市委應對重大突發公共衛生事件領導機构統一指揮處置重大、特別重大突發公共衛生事件。市委平安北京建設領導小組統一指揮處置重大、特別重大社會安全事件”。

結合疫情防控經驗，建立了巨灾條件下的應急體制機制。為今後應對類似北京“7·21”特大自然灾害、新冠肺炎疫情等特別重大突發事件提供基本遵循，其中規定“由市委、市政府作出處置决定和工作部署，根據需要成立領導指揮機构，加强統一領導、統一指揮，協調中央和國家相關專業應急隊伍、專家、駐京部隊以及裝備、物資等應急資源提供支援”。

此次修訂還健全完善了“協同聯動、反應靈敏”的首都特色應急機制。在“工作原則”一節中新增“堅持區域協同、聯防聯控”，健全完善首都地區應急協調聯動機制，强化與國家有關部門、駐京部隊、中央在京組織以及周邊省區市的聯防聯控，加强資訊溝通、政策協調和資源共亯；推動京津冀地區應急合作，聯合開展應急演練，實現資訊共用、應急資源合作、重大應急策略和措施聯動。

另外，明確區域協調聯動機制的具體啟動條件和基本內容。進一步細化國家層面和本市層面的應急指揮關係。

　　3疫情防控

帶給修訂重要啟示

2021年7月下旬以來，國內多地相繼發生新冠肺炎聚集性疫情，本市出現京外關聯本地確診病例，疫情形勢嚴峻複雜，防控壓力持續增大。北京新冠肺炎疫情防控工作領導小組連續召開會議，調度疫情處置工作。

發現病例後，各相關區和部門迅速採取密接追跡、封閉管控等疫情防控措施，相關流行病學調查、基因測序及管控工作有序展開。對病例所在的社區、樓宇等區域和活動場所嚴格封控管理，居家觀察人員足不出戶，同步做好全員核酸檢測。

同時，全市嚴格控制商業演出會議培訓等聚集性活動，按照“限量、預約、錯峰”要求，按60%限流開放公園、景區、名勝古跡。全市醫療機構擴大外埠就醫人員遠程線上醫療服務，嚴格篩查風險地區來京就醫、仍在院治療及其家屬陪護人員，對其不分就診科室，一律進行流行病學接觸史詢問和核酸檢測。

市應急局相關負責人表示，新冠肺炎疫情暴發後，本市在防控工作中採取的組建疫情防控領導小組、建立首都嚴格進京管理聯防聯控協調機制等創新做法，是首都貫徹落實總體國家安全觀的生動實踐和豐富發展，為進一步健全完善本市應急管理體系帶來了重要啟示。

在此次《市總體預案》修訂過程中，便結合疫情防控經驗補充了應急處置措施。依據《北京市突發公共衛生事件應急條例》，在“處置措施”這一章節中明確，發生突發公共衛生事件後，在市應對重大突發公共衛生事件領導機构的統一指揮下，事發地的區政府、重點地區管委會或市相關部門、有關組織可採取的十項措施，包括停工、停業、停課，限制或者停止使用有關公共場所，限制或者停止人群聚集活動等。

　　4以人為本

及時預警防灾减灾

7月29日一早，很多市民收到預警簡訊：29日至30日，我市將有大到豪雨，請减少出行，避讓積水路段，遠離河道和危險山區。建議全市不涉及都市運行的機關、企（事）業組織29日採取彈性工作制或提前下班，確保安全。這是面對惡劣天氣，為確保人民生命安全，本市應急體系做出的快速反應。

據市應急局相關負責人介紹，在《市總體預案》修訂中，堅定貫徹了以人為本、預防為主的防灾减灾工作理念。進一步將突發事件應對環節進行了前置。貫徹落實預防為主，將“監測”一節修改為“監測與風險管控”，把風險管控作為突發事件應對的最前端。提升預警發佈的及時性、權威性和覆蓋面，針對以往預警資訊發佈通路不統一的問題，在“監測與風險管控”中規定，“對於需要向公眾發佈的預警資訊，由市相關專項指揮部辦公室、市相關部門履行審批程式，並由市預警資訊發佈中心按規定統一對外發佈”。

據介紹，《市總體預案》還强化了突發事件的資訊報送和發佈有關工作要求。依據《中華人民共和國政府信息公開條例》等檔案，更新資訊發佈有關要求。在“資訊發佈和輿論引導”一節中明確，相關區政府和市級處置主責部門遇有重大突發事件，要第一時間通過權威媒體向社會發佈簡要資訊，最遲應在5小時內發佈；重大、特別重大突發事件發生後，24小時內組建新聞發佈中心，及時、準確、客觀發佈突發事件資訊；未經相關應急指揮機构準予，參與應急處置工作的各有關組織和個人不得擅自對外發佈事件原因、傷亡數位、責任追究等有關應急處置和事態發展的資訊；任何組織和個人不得編造、傳播有關應急處置和事態發展的虛假資訊。

　　5貼近實戰

完善現場指揮處置機制

水火無情，面對突發灾害，科學合理的指揮應對才能將傷害損失降至最低。市應急局相關負責人表示，在《市總體預案》修訂中，特別完善了更加貼近實戰的現場指揮處置機制。

首先，理順各部分內容邏輯順序。基於對各類事故現場應對處置的複盤總結，針對突發事件現場的快速組建、秩序管控、協調聯動等重點事項，對原有內容進行了重組和完善，使之更加貼近現場實際。修改後的“現場指揮部”部分由1大節折開為3小節，分別為現場指揮部組建、現場指揮協調、現場協同聯動，並分別進行了完善。

同時，規範現場指揮部運轉機制。原文中，沒有明確現場執行指揮的人選條件，修改後明確，執行指揮由熟悉突發事件應急預案，有較强的組織、指揮和協調能力，並具有一定應急處置與救援實戰經驗的人員擔任。

落實科學應急工作理念。針對現場施救人員，新增“製定切實可行的防範措施和救援程式，配備符合要求的安全防護設備，確保現場救援人員安全”要求。此外，明確提出現場指揮部應維護好事發地區治安秩序，做好交通保障、人員救治與疏散、羣衆安置等工作

另據介紹，《市總體預案》還新建了本市應急保障工作體系和分工協作機制。結合疫情防控經驗重新建立了本市應急物資保障工作體系，首次明確了本市應急物資產能儲備機制，優化了其他應急保障相關內容。

市應急局相關負責人表示，本輪修訂工作啟動以來，通過認真總結《市總體預案》實施情況，同時深入市相關部門、有關組織和各區調查研究，充分借鑒相關省區市的有益做法，結合本市深化機構改革成果和近年來重特大突發事件應對實踐做法，對預案中相關機制進行了健全完善。通過修訂，力爭使《市總體預案》各方面內容更加適應新時代應急管理工作要求，從而更好地指導全市開展各類突發事件應對，為築牢人民群眾的安全屏障奠定基礎。

　　專家亮點解讀

閃淳昌：體現黨的領導，首都特色，以人為本

關於《北京市突發事件總體應急預案（2021年修訂）》（以下簡稱總體預案），我認為這是落實習近平總書記關於“要加强應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環節責任和措施”指示精神的實際行動，標誌著北京市應急預案體系建設不斷深化、進入新階段。北京作為首善之區，在應急預案體系建設方面帶了個好頭，特別是在幾個方面體現得比較好。

一是在體現强化黨的領導方面，有突破性的創新。習近平總書記強調，“以史為鑒、開創未來，必須堅持中國共產黨的堅強領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。”總體預案明確提出强化黨對應急管理工作的集中統一領導，並且在“一級響應”“巨灾應對”等章節明確黨委領導下的應急指揮體制機制，把黨委的統一領導、決策部署、統籌協調貫徹到應急管理的全領域、全流程、全方位、全鏈條，彰顯出了市委在突發事件應對處置中的“統領”作用，這在以前是沒有過的。

二是比較清晰地體現出了首都應急特色。總體預案特別強調“首都安全關乎國家安全”，這個站位是準確的，首都應急特色主要體現在兩個角度。一個是大聯動，大灾巨灾時，將邀請國家有關部門、駐京部隊、中央在京組織以及津冀等周邊省區市相關組織共同應對、協調聯動；另一個是快反應，新的四級響應啟動條件，不再簡單地與突發事件等級劃分標準完全對應，提高了應急回應的靈敏度和時效性，是一比較重要的探索。

三是很好地體現出了以人為本的根本宗旨。“江山就是人民，人民就是江山。”應急管理事關人民群眾生命安全和身體健康。平安是老百姓解决溫飽後的第一需求，是極重要的民生，也是第一位的發展環境。總體預案除了從整體上有保障人民生命和財產安全的明確規定外，在一些細微之處還特別注重加强人文關懷，比如在預警、應對和救助等環節中，都加强了對老、幼、病、殘、孕及流浪乞討人員、滯留人員等群體的重點關注，這是現代文明、和諧都市的重要體現，這是十分可貴的。

（閃淳昌，國家减灾委專家委員會副主任、原國務院應急管理專家組組長）

薛瀾：突出預防為主，風險管理，實戰思維

北京市修訂《北京市突發事件總體應急預案》（以下簡稱總體預案），是深入貫徹落實習近平總書記關於應急管理和防灾减灾救災重要論述精神，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，强化首都意識的具體體現。新版總體預案特別加强了應急管理工作中值得關注的一些重點問題、關鍵問題。

首先，强化風險管控被正式提到了預案中。我們看到，總體預案中首次明確提出“本市建立健全突發事件風險管理體系和危險源、危險區域管理制度，健全安全隱患排查整改工作機制，實行分級分類管理和動態監控”，首次明確“市應急辦牽頭建立風險防控檢查督辦、資訊共用和公共安全形勢分析機制”，提出各部門和各區要“建立健全風險防控和監測體系”，這些重要舉措體現了“從减少災害損失向減輕灾害風險轉變”，從“以突發事件為主的被動反應模式”向“以風險為主的主動管控模式”的轉變，也是一種更經濟、更安全、更有效的社會治理方略。

其次，本次修訂總結了過去若干重大事件應對的經驗，並將其體制化和機制化。這次修訂總結了北京“7·21”特大自然灾害、新冠肺炎疫情等重特大突發事件的應對處置經驗教訓，比如，由市委、市政府作出處置决定和工作部署，並根據需要成立領導指揮機构，就是疫情防控的寶貴經驗。對重大活動應急保障的規範也可圈可點，形成了北京應急特色。此外，還在應急預案體系中，新增了“巨灾應急預案”，這是國內首次出現，是一個好的引領。

最後，此次修訂後的預案實用性更强，越來越符合實戰需求。應急預案是拿來用的，是應對突發事件的行動指南，必須要滿足實戰要求。修訂後的總體預案，在資訊報告和發佈上更加嚴格規範，在市、區兩級響應銜接上更加順暢高效，在現場指揮部組建、指揮協調、協同聯動上更加科學合理，在突發事件處置職責分工上更加明確具體，越來越呈現出“方案化”的特徵，這一點對於所有應急預案的編制和修訂都是十分重要的。

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上強調：“新的征程上，我們必須增强憂患意識、始終居安思危”。北京市總體預案的修訂，對於進一步提升首都的突發事件防範和應對能力，是一個好的開端。

（薛瀾，清華大學教授、清華大學蘇世民書院院長）