記者吳丹璐

  根據此前發佈的《上海市加强成本預算績效管理的實施方案》，2024年，成本預算績效管理改革將在上海全市範圍內全面推開，這將影響到每個生活在上海的你我他。因為成本預算績效管理除了要做到“降本增效”，還有一個關鍵目標就是“優化管理”。

  這種管理可能是營商環境，可能是公共決策，也可能只是一次市民尋求公益援助時的響應速度，它們是看不見、摸不著的政府服務。

  從“降本增效”到“優化管理”，是成本預算績效管理向政府治理能力提升的一次深層探索試驗。儘管上海已經在2023年進行了兩批市、區試點項目，但成本預算績效管理仍然是一種“新”辦法，怎麼落地、怎麼推廣，都需要上海摸索出一條適合自己的路。

  尋找基線流程再造

  中央財經大學政府管理學院教授曹堂哲介紹，上海市開展成本績效分析工作，從一開始就進行了整體性制度性創新，強調將成本績效理念和方法融入預算管理全過程，實現了成本績效分析與事前評估、預算評審、績效評價環節的銜接融合。“上海不僅在科技流程、推動機制上有創新，同時也更加強調項目‘功能事前評估’和績效基線等方法。”

  “找基線”是上海探索成本預算績效管理的重要抓手。基線，可以分為績效基線和成本基線，績效基線指工作產出需達到的水准，成本基線指成本核算下來的標準。在2023年上海成本預算績效管理試點工作中，市、區兩級試點項目初步形成了績效基線1876條，成本基線2195條。

  績效基線主要依靠比較研究來確定。預算單位大多是將本組織服務水平與國內外對標都市的同領域水准進行比較。有的組織先後前往北京、廣東、浙江、陝西等省市進行考察學習，並廣泛蒐集倫敦、東京等國際都市做法和經驗，再結合自身歷史資料，從而科學確定預期要達到的“績效水准”。通過多層次對比，找出的績效基線才能既與財政可承受能力相匹配，又與經濟社會發展水准和公眾需要相適應，推動上海都市國際化發展。

  成本基線則需要通過打開業務流程來稽核確定。因為只有把成本結構一五一十、仔仔細細地展示出來，人們才能知道如何去精簡優化不科學的工作流程或環節，剔除歷史成本中不合理因素，形成各項成本基線。

  談到打開成本，市司法局計財裝備處副處長楊柳深有感觸。在前兩批試點工作中，市司法局承擔了“12348”公共法律服務平臺項目。為了確定成本標準，當時項目小組去熱線中心“蹲守式”調研了三天，梳理清楚了外包服務的工作流程，形成了比過去更加精細的成本模型。

  “只有把業務流程打開，我們才能發現不同接聽時段，人員合理配置的最優方案。”楊柳介紹，優化各處流程，合理配置各通路資源分配後，“12348”公共法律服務平臺實現了10%以上的降本幅度，超出了項目小組一開始的預期。

  陽光財政實事求是

  確定成本基線幾乎是成本預算績效管理中阻力最大的工作。市財政局績效評價管理處處長蘇永軍表示：“各方意見要達成一致很難。但反過來看，這也讓財政更加公開和透明。”

  “法人一證通”是上海市優化營商環境的一項重要政策，旨在解决政府各部門發放數位憑證互不通用的問題，也成為首批試點項目之一。為了平衡財政部門、外包企業等各方意願，預算單位市經濟信息化委力求把成本結構梳理做到極致。

  例如，為了驗證“法人一證通”的介質成本單價，項目小組對介質的直接資料、直接人工及損耗都進行界定，就連介質外包裝裏的密碼信封成本也被單獨列為計算項。“這次的工作完全顛覆了我們過去的工作方法，比以往的所有工作更嚴謹，分析工作也做得更扎實。”市經濟信息化委財務審計處處長徐華說。

  這並不是為了追求完美主義，而是因為“法人一證通”專案成果將為上海市其他信息化項目開展成本預算績效分析提供可複製、可借鑒的標準和經驗。

  市經濟信息化委副主任張宏韜表示，像這次改革一樣的成本解構，過去大家確實也沒做過，所以在摸著石頭過河的過程中，最重要的是把握“實事求是”原則，協商討論清楚人員是否冗餘、收費是否合理、資源是否浪費。

  成本預算績效管理的根本宗旨是“花好納稅人的每一分錢”。確定基線，是為了實現成本效益最優比，也就是用最少的錢辦更多的事。財政資金取之於民，用之於民，讓更多公眾參與到績效評估中合乎情理。據瞭解，不少試點項目都聘請了會計師事務所作為協力廠商機构。他們長期為預算單位做審計工作，掌握大量歷史資料，便於進行成本核算。

  在浦東新區財政局，多方參與已經貫徹在成本績效工作的全過程中。浦東新區財政局副局長陳昆介紹，在做高標準農田建設項目時，項目組不僅會將項目歷史資料打開做全面分析，還會到田間地頭實地調研，聽取當地農戶、村幹部的意見。項目組會由財政部門、預算部門、協力廠商機构的人員和行業專家、績效專家等組成，同時，調研機會也對人大代表、相關工委等各方監督力量開放，多方共同參與研究協商，以確保標準製定的科學性與合理性。

  政府決策有據可依

  在介紹“法人一證通”成本績效項目過程中，張宏韜提到的一個詞：精細管理，讓人印象深刻。他認為，上海對成本預算績效管理這種現代預算制度的探索，實際上也是政府向科學化、精細化管理邁出的重要一步。

  財政的變革也必將帶動政府治理的變化。引進成本效益分析等方法，實際上不僅僅會影響到重大財政資金分配，還會影響到很多重大事項的決策。同時，成本績效還建立了一套全過程的管控機制，事後績效評價也為政績考核提供了良好支撐。

  在所有2023年上海試點項目中，市域鐵路南楓線涉及金額最大。市發展改革委固定資產投資處副處長孫森泉介紹，由於重大投資項目一般建設週期較長、環節複雜、涉及部門較多，從方案論證到最終建成可能需要5年到20年不等，所以並不能完全按照年度預算的管道進行成本績效分析，但成本預算績效管理的覈心方法和理念還是可以運用到重大投資專案管理上。

  最終，在確保覈心功能效益的前提下，市域鐵路南楓線項目通過對照標杆值，保障綜合效益最優，實現了優化車站規模約6.1萬平方米，降本幅度達17.6%。

  但更重要的是，一套完整的市域鐵路類型項目績效指標體系初步形成。實際上，早在本輪成本預算績效管理實施前，市發展改革委為解决重大投資項目的資金使用合理性問題，就已經研究出臺了一系列成本標杆值，這是由考核需求引發的成本對標行為。而在此次系統的成本梳理之後，市發展改革委又將更多無形名額，如前期的環保代價、後期的外部效益增值等納入績效指標體系。“這實際上會為之後政府決策提供很大的參攷價值。”孫森泉說。

  理念的改變，將對政府治理能力的提升產生更深層的影響。“隨著預算績效管理工作的不斷深化，各級預算部門的績效理念逐步增强，但成本的理念還比較弱。”在蘇永軍看來，理念的不同是成本績效與過去預算管理最大的區別。下一步，上海各級財政部門將把這次的試點經驗貫穿到平時的預算管理當中，同時提升各參與方的成本績效意識。