近年來，眉山市仁壽縣在稅收、資金、廠房租金等方面給予小微企業大力扶持，吸引不少農民工返鄉創辦小微企業。圖為在該縣汪洋鎮的華晶鑫盛玻璃科技有限公司，工人們在玻璃瓶上貼花。潘建勇攝（C視覺）

瀘州市合江縣先市鎮，車輛行駛在去年才竣工通車的S438公路上。合江縣把“四好農村路”建設作為推進鄉村振興的抓手，一條條公路修到農戶家門口，帶動農民實現增收。李貴平攝（C視覺）

關鍵字

必答題

圓桌訪談

四川既有大城市、又有大農村，城鄉差距與區域差距交織疊加，城鄉二元結構尤為明顯。推進城鄉融合發展，是建設現代化四川的必答題，也是拉動投資、提振消費、促進就業增收的重要抓手。

一年一度的春運即將開啟，全球最大規模的人口遷徙又將上演。對四川而言，川籍農民工數量在全國位居前列，這樣的“鐘擺式”流動，在城鄉間已是常態。相關資料顯示，現時，全省有2000多萬進城農民生活在都市、戶籍在農村，是城鄉“兩栖族”。

如何結束“鐘擺式”流動，减少城鄉“兩栖族”？許多專家指出，縣域地區人口就地、就近城鎮化的必要性日益凸顯。省委十二届四次全會明確，抓以縣城為重要載體的城鎮化建設，把縣城建强，提高就地就近城鎮化的質量和水准。

當前，尤為迫切的是，以縣域為重要切入點，增强縣域對於產業和人才的吸引力，不斷縮小都市和鄉村的差距，實現城鄉之間的深度融合發展。還需關注的是，種種變局之下，縣城的高品質發展如何破局？縣域經濟轉型如何突破瓶頸、持續向好？近日，四川日報全媒體記者邀請各方專家對此開出了“藥方”。

受訪嘉賓

郭曉鳴四川省社科院研究員

賈晋西南財經大學中國西部經濟研究中心副主任

劉俊四川省縣域經濟學會副秘書長

就地就近城鎮化，堵點在哪兒？

記者：過去我們的城鎮化以大城市群為主要發展路徑，現在要轉向縣域，特別是採取就地就近城鎮化的管道。這種轉變面臨哪些堵點？

郭曉鳴：進城農民存在雙重佔有資源的情况，比如大量閒置的宅基地，寧願撂荒也不交給集體，成為沉睡的資源。但我認為這是歷史發展階段合理的現象，在進城農民還不能享受與都市居民同等的公共服務待遇時，要求他們放弃在農村的承包權、分配權，是不公平的。四川有2000多萬生活在都市、戶籍在農村的進城農民，沒有真正實現市民化，這部分人群也是農村資源閒置率最高的，要千方百計想辦法讓資源流動起來。

賈晋：農業轉移人口市民化，是當前暢通城鄉要素流動的一大堵點。轉移人口的縣城化，也就是就地就近城鎮化，是我們的目標。要實現目標，我認為一些先進地區的做法可以借鑒。

我們在江蘇一個縣跟踪調查，他們想辦法盤活資源，農民放弃宅基地、農用地，進城之後配套社保、集中居住區域。為什麼可以做到？這是因為放弃的名額權益由縣上統籌，這條路就能走通。這就要求我們的縣域經濟足够發達，能够充分承載產業，才能在縣域內部實現這樣的統籌。

劉俊：縣城是就地就近城鎮化最重要的載體，也是農村居民購房的首選地。2022年，四川城鎮化率為58.35%，比全國平均水準低了6.85個百分點。四川的城鎮化率落後於全國，這是差距也是潜力，如果能够打通要素流動，城鎮化還有二三十年保持增長的潜力。相關資料顯示，預計“十四五”時期全省城鎮化率年均提高近1個百分點，每年有80餘萬農村人口轉移到城鎮，這必將帶來城鎮體系、內需市場和城鄉格局的深刻調整。但我們要看到，用高成本做到的城鎮化已經實現了，當務之急是有序組織實現更低成本的城鎮化。

郭曉鳴：改革需要雙向發力。在都市端，關鍵在於解决公共服務均衡化的問題，織牢社會保障網、加快完善公共服務體系。在鄉村端，建立農民資產財產處置的機制，也就是建立退出的制度和路徑。從制度設計上，讓各種資源流動起來，為農民增加收入，成為他們進城的原始積累，也為鄉村產業發展提供更多的資源。

縣城高品質發展，破局的關鍵是什麼？

記者：縣城地處“城尾鄉頭”，對推進城鄉融合發展起著關鍵支撐作用。但對四川多數縣城而言，規模小、實力弱，轉型與發展的壓力並存。要實現高品質發展，如何破局？

賈晋：四川的縣域平均經濟規模僅為浙江和廣東的1/3、江蘇的1/4左右，縣域經濟發展不充分。省委提出以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展，就是要夯實縣域發展基礎，率先在縣域內破除城鄉二元結構，帶動形成新型工農城鄉關係。而以縣城為龍頭培育壯大縣域經濟，是破題的關鍵。

劉俊：縣城要轉變發展模式，四川要對183個縣（市、區）實行分類，在發展類別上要按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城的分類，準確對縣域發展模式進行定位。同時，要實現以人為本的高品質發展。首先要千方百計新增就業機會，人多了就有機會，就有服務業；要承接逆城市化的康養、休閒、養老的需求；找比較優勢、補短板，發展差异化個性化的產業。

郭曉鳴：破局的關鍵是產業。我觀察到產業存在的問題，一方面是城鄉產業發展相互脫節，產業鏈短，融合度低；另一方面城鄉產業發展關鍵利益主體參與度低，利益分享不足。

破局的路徑，首先是優化城鄉要素配寘，在鄉村端解决土地細碎化問題，吸引都市科技、投資、管理、市場要素進入鄉村，進行對接，從現時低端分散超小規模農業，逐漸發展為現代農業。

第二，根據城鄉消費需求的變化，瞄準新的消費需求，發展新的消費業態，實現產業融合提質增效。比如一產三產的聯動，從低端的農家樂，向康養、民宿、研學、體驗等業態陞級。

第三，構建利益機制，讓關鍵利益主體（農戶、專業大戶、家庭農場、合作社、農業企業等）充分參與到產業園區、特色小鎮的發展過程中，實現共建共用。

打破城鄉多重割裂，縣域如何擔當重任？

記者：城鄉之間存在的多重割裂，導致兩者之間未能形成良性迴圈，這是城鄉差距大、城鄉問題突出的根源之一。其中，縣域和縣城未能充分發揮連結的作用。縣域發展怎樣促進要素雙向流動和迴圈？

郭曉鳴：人、地、錢這三個問題是覈心關鍵。人的問題之前我講了進城農民，還有一頭是入鄉群體。他們面臨的問題主要是政策風險導致的不穩定，以及現實帶來的難融入。鄉村發展是人才重構的過程，讓在農村想出去的出去，讓都市裏想進村的進來，關鍵是通過解决政策和制度的障礙，打通外部人才進入的通道。

地是“三塊地”的問題，承包地要以縣域為要素融合，下决心解决耕地細碎化問題，讓小田變大田，提高耕地的利用效率；宅基地，是土地要素盤活的引爆點，最重要是以改革建立新的制度，改變低效和閒置浪費；集體經營性建設用地，是具有巨大潜力的領域，重點是被納入國家第二輪試點的19個縣（市、區）進一步加大探索力度，以市場化管道來盤活資源。

錢分為三種資金，財政資金、金融資金、社會資金，要細化啟動三類資金的管道。

賈晋：暢通縣域城鄉流通網絡體系也很重要，重點還是在降低成本和提高效率。要完善從田間到餐桌上的產業鏈體系，逐漸消解堵點，縣域裏的冷鏈中心、批發市場在這個體系裏非常重要。要聚焦以縣域為覈心的城鄉流通領域裏的關鍵問題，降成本、提效率。

我認為理想的城鄉融合，是不同梯度的城鄉融合，縣域內有一定梯度，不同縣之間也有梯度。要把每個臺階儘量做平，不讓它坑坑窪窪，而臺階之間又不至於太陡，差距太大。

劉俊：除了促進縣域內要素流動，建立縣域城鄉迴圈的城、鎮、村三級空間支撐體系和公共服務體系也是關鍵點。三級體系裡面的重點是縣城的綜合帶動作用，以及鄉村多元價值的作用。要推進縣城基礎設施向鄉村延伸，以片區為單元編制實施鄉村國土空間規劃，推動重要市政公用設施佈局向城郊及中心鎮延伸，推動有條件的中心鎮發展成為縣域副中心。一二三產業融合覈心在縣城，但鄉村的多元價值還是在鄉村，所以省委提出“抓好兩端”，兩端很重要。

郭曉鳴：還有一個不得不提的是公共服務，也是現時改變最顯著、老百姓認同度較高的領域。以四川的經濟發展水准和基礎，不能急於要求均等，但在財力允許的情况下，要逐步縮小差距。我認為需要重點解决三個問題：

一是公共服務供給的精准性。現時行政化標準化的匹配管道，存在公共服務供給錯位的衝突，村民最需要的和提供的不匹配，比如每個村都配一個兒童活動室、一個衛生室，但有些村因為人口的空間變化，需求顯著萎縮，造成低效配寘。而新增的需求，比如停車場、充電樁、路燈等，不能及時動態滿足。二是公共服務的供給管道。最大的受益主體是當地村民，應該最有發言權，但現時自上而下的供給管道，受益主體無法表達他們的訴求。三是管護機制缺失，重建輕管，前建後壞。

由此，改革的方向是根據鄉村人口結構的變化，製定可以動態調整的公共服務方案，探索建立村民主導的建管結合的機制，提高使用效率，讓公共服務的認同度更高，獲得感更强。（記者李欣憶邵明亮）