記者王海燕劉雪妍

  2月初，上海一家智慧系統企業經歷了一場“虛驚”。因曾獲得科技進步獎，企業在官網上對相關產品使用了“最佳”來描述。此舉違反廣告法，普陀區市場監管局接到舉報充分調查後，適用輕微違法不罰清單，作出不予處罰的决定，同時教育指導企業全面自查改進。“這是對‘包容審慎’的最好詮釋，讓我們感到了監管的溫度。”企業負責人由衷感歎。

  “溫度”的背後，是精細化執法理念和制度的創新，彰顯了法治對高品質發展的保駕護航作用。自2019年推出全國第一份省級輕微違法不罰清單後，上海現時已推出31份輕微違法不罰清單，覆蓋26個執法領域。這項被稱為“有溫度的執法”的改革舉措，直擊企業關切，解决企業痛點，為經營主體發展壯大營造了更加寬鬆、包容的環境。

  上海開啟的這項改革舉措實施4年來取得了哪些實效，如何將這項改革推向深處？

  設計者：法治框架下“容錯”創新

  首份輕微違法不罰清單的出臺，背後有故事。

  2019年新春，市司法局聯合市市場監管局實地走訪了十餘家民營企業。面對面的座談會上，企業家們吐露心聲：“政府部門對較輕的違法行為，能否不要一上來就處罰，給予企業一定的包容空間？”

  比如某家亱宵大排檔自稱“滬上最佳”，被罰款數萬元；一則專利產品廣告忘寫專利號，被罰款5萬元；某家旅店未取得營業執照就試營業，被罰款3000元……一比特企業家直言，這些違法行為大多是企業無心之失，一經發現也立即改正，而一旦被罰，不僅經濟受損，還會背上信用污點，後續融資、參加招標等都會受很大影響。“有的企業所有資金加起來也就二三十萬，這一罰可能就是‘滅頂之災’。”

  這些經營主體的呼聲引起了政府部門的關注。事實上，對於輕微違法不予行政處罰，並非沒有法律依據，1996年我國第一版行政處罰法就規定“違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰”。但國內適用這一條的案件鳳毛麟角，原因就在於規定比較原則、可操作性弱，執法人員不易實施，比如什麼叫作“輕微”、誰來判定、一線執法人員可否自行判定等等，都不明確。

  但也正是依託這一條，上海找到了破解難題的方向：“輕微”的標準不明確，那就將標準細化、具體化，把違法行為中輕微的部分精細切分出來，讓執法人員能够實施。新春走訪1個月後，2019年3月14日，上海《市場輕微違法違規經營行為免罰清單》誕生，明確列出市場監管、消防領域34項違法行為輕微不罰的具體標準。

  一年後，國務院在全國複製推廣“多領域實施包容免罰清單模式”，上海的做法也被寫入《中國營商環境報告2020》。兩年之後，新行政處罰法出臺，其中第33條在吸納上海等地經驗的基礎上，首次擴充輕微不罰種類，新增了“初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰”的規定。同年，國家《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確，“十四五”期間全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單。

  上海清單也在不斷反覆運算陞級。2022年8月，上海出臺《關於全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》，在國內首次正式明確，輕微違法不予處罰的法律依據是行政處罰法第33條第1款，並確立“清單是處罰法輕微不罰制度落地落實的具體規則”的定位。

  執法者：爭議少了，理解支持多了

  清單實施後，一線執法人員感受到了明顯變化——爭議少了，執法變得高效了，當事人理解支持多了，也更配合執法活動了。

  “以前一遇到違法情節很輕的案子，我們就很為難。”一線執法人員小林說，“立案、稽核、决定等各環節的參與人都會猶豫，一個案子要開會討論好幾回。”小林說，後面一旦引起覆議、訴訟，短則三四個月，長則兩三年，可能一審、二審、三审全走一遍才能完結，過程複雜波折，執法人員要耗費大量時間、精力應對。

  輕微違法不罰清單實施後，消解了小林的“煩憂”。清單依法細化明確了輕微不罰的標準，標準一明確，也就减少了各方爭議。“對符合清單的行為不予處罰，當事人很認同，其他相關方也沒理由再糾纏。在執法組織內部，各環節的工作方向變得明確，無需反復會商研究，辦案流程變得高效了。”小林說。

  多位一線執法人員坦言：以前企業看到我們上門，既害怕又反感，“你們一定是來找茬的”。全面實施輕微違法依法不罰後，企業態度改變很多。“執法遇到的抵觸少了，我們感受到了更多理解和支持，企業整改都很積極。”松江區一線執法人員葛佳毅說。

  “清單出臺意味著行政處罰法中輕微違法不罰規定真正被啟動。輕微違法不予處罰是行政法比例原則的體現，在保障公共利益的前提下，採用對行政相對人影響最小的管道實現行政管理的目的”，市司法局副局長劉言浩說。對企業不予處罰，並不意味著行政監管“放鬆”。一方面，不予處罰要符合法定的各項條件，包括要求企業必須改正到位。換言之，違法行為影響到的經濟社會秩序必須已經恢復，公共利益已經實現，才能不予處罰。另一方面，執法者要對企業進行教育，指導其依法合規開展生產經營活動。

  在閔行區市場監管局執法人員孫軍傑的工作清單中，有一塊內容大幅增加，即對企業的教育指導，“有的企業主動帶我們看其他業務、請我們‘挑毛病’，有的企業拿著法條、案例現場諮詢，有點像求醫問診。”孫軍傑說，他要給企業講解錯在哪、為什麼錯、怎麼改、有哪些注意事項，教他們舉一反三補漏洞。“企業對這個教育指導環節很歡迎，我們還收到了很多企業寄來的感謝信。”

  企業方：向市場釋放溫情與善意

  上海首份清單推出後，似一顆石子在湖面激起陣陣漣漪。很快，輕微違法不罰清單如“雨後春筍”，遍佈全國。“各省相互借鑒、比學趕超，拼的是法治化營商環境，最後受益的是企業。”市司法局執法監督處處長於曉瓊說。

  據不完全統計，自2019年3月15日上海首份清單實施，至2023年6月底，全市49萬餘家企業適用清單不予處罰，若以單行法罰則的最低罰款金額計算，减免罰款金額超過7.6億元。

  受益企業的名單很長，有國企、民企，也有外企；有知名大企業、中型企業，更多的是小微企業、初創企業。文化市場免罰清單出臺前，徐匯某創意園區一家文化公司因為增設字畫買賣業務未備案，受到處罰。該園區有十幾家文化公司，一時間人人自危，對執法人員的檢查很抵觸。2020年2月，上海文化市場輕微違法不罰清單出臺，該類違法行為被納入清單。面對同樣的案件，被查處的公司積極整改，還與園區其他經營者坦然交流，互相借鑒，園區經營者紛紛自查改進，經營風氣為之一新。

  有家受益於生態環境領域輕微違法不罰清單的環保企業感歎：“疫情這幾年企業日子不好過，輕微違法不罰清單就似雪中送炭，避免了企業因無心之失經濟受損。”戴森貿易（上海）有限公司大中華區副總裁肖傲霜亦深有感觸：“希望這樣有溫度的柔性執法不斷拓展，激發市場活力，讓更多外企可以在上海安心經營、放心投資。”

  “上海正深入學習貫徹習近平法治思想，我們的法治工作要聚焦羣衆和企業的急難愁盼，切實幫助解決困難，多推出惠民生、暖民心、順民意的扎實舉措，把工作做到他們的心坎上。”市司法局局長吳堅勇表示。作為率先探索者，上海現時已推出31份輕微違法不罰清單，覆蓋了26個領域。其中，市場監管、文化市場、城市管理、規劃資源、生態環境、民防、消防、氣象等8個領域的清單均為本領域全國首份省級清單。四年來，這項改革逐步深化，不僅上升為國家層面要求，也在跨省地域間形成共識。2022年初，上海市牽頭，聯合蘇浙皖三省推出了長三角文化市場、氣象領域2份輕微違法不罰清單；2023年，又推出長三角生態環境領域輕微違法不罰清單。

  “這項由上海發軔的制度改革，向市場釋放了溫情與善意，給予了企業更大的包容和支持，有力促進了營商環境建設，更深刻映射出上海崇尚法治、精細化治理的本色。”國浩律師（上海）事務所主任李强這樣評估。