原先擔任黃浦區城管局瑞金二路街道城管執法中隊副隊長的蔡蔚，如今身份有了新變化，現在他是黃浦區瑞金二路街道綜合行政執法隊（城管執法中隊）副隊長。他的感受也在變：“下沉基層之後，處理的執法事項細化了，聯合執法的頻次也更多了。”

  過去，街鎮常常烦乱於“執法權”的歸屬。作為最基層的行政組織，他們最容易發現問題，卻因為沒有執法權而管不了；有執法權的部門管得了，卻不能及時發現問題。

  為解决基層“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題，去年8月1日起，上海市街鎮綜合行政執法體制改革落地實行，城管執法力量率先全面下沉。與此同時，首批行政執法事項目錄清單實施，包括401項原城管領域的行政處罰事項及22項街道鄉鎮法定的行政執法事項。這也意味著，明確將區級部門的行政處罰事項賦予街道鄉鎮直接行使，為基層治理能力提升提供了有力的武器。

  6個多月過去，現時各區已全部完成綜合行政執法隊組建，人、財、物也相應下沉街鎮，那麼街鎮發生了什麼變化？

  執法向“綜合治理”轉變

  從去年初開始，黃浦區瑞金二路街道綜合行政執法隊分別入駐街道三個城運工作站，“每個站常駐5—6名城管隊員，還有城運中心、派出所、市場所等各部門人員，共約60人。”瑞金二路街道綜合行政執法隊隊長袁逸琳說。

  這三個城運工作站分別位於茂名南路、香山路和紹興路。副站長是綜合行政執法隊副隊長，站長則是街道三個科室的副科長，他們對站裡所有人員有指揮權。

  行政執法權下沉後，一個明顯的變化是執法力量更加集中——城管執法從“單一整治”向“綜合治理”轉變。

  “原來街道是七站八所，各個部門各自為政，街道很難從中協調，現在實行一支隊伍綜合行政執法後，更有利於集中執法資源，對違法行為查處反應更加迅速，對信訪投訴衝突化解也更加有力了。”瑞金二路街道黨工委副書記茆瑞說。

  以群租為例，這在寸土寸金的老城厢是頑症。以前街道收到舉報後通知居委和物業，物業說沒有執法權，沒法趕走租客；居委說趕走租客，需要城管出面；城管說，群租房不歸自己管，要找警詧；警察說有問題去找街道……即使街道協調物業、城管、房辦、警察約好時間後一起上門確認，後續還要根據整改要求再上門核實。

  “現在，捏在一起大家一起做。”袁逸琳說，如今所有職能部門都集中在一個平臺上，不用反復約各部門的時間，業務溝通更及時，響應速度快了很多，群租也得到了有效治理。

  奉賢區海灣鎮則在整治“飛線充電”中嘗到了綜合行政執法的甜頭。老舊社區居民反映最多的就是“飛線充電”，違規充電的居民們也很無奈：“雖然有充電樁，但僧多粥少，夜班回來，車棚內停滿了車，充不了，怎麼辦？”

  海灣鎮黨委副書記張問國說，“加裝”充電樁是解題的關鍵，而加裝的過程以及對充電樁的監督和執法涉及眾多部門，並非易事。

  執法權下沉之後，鎮黨委法治辦綜合警察、消防、城管、房管、物業、居委等加强聯合執法與管理。針對69戶存在私設飛線充電動車的情况，入戶下發整改通知書，責令整改。然後以星火二居為試點社區，在原來3個集中充電點的基礎上，集中加裝了98個充電點比特，基本滿足了社區內600餘輛電動車的停車充電需求。這樣的措施，還在中港居委等地區全面推進。

  奉賢區海灣司法所所長阮雷紅說，開展綜合行政執法改革實踐以來，“一支隊伍管執法”作用日益顯現。在落實行政執法證件統一管理制度基礎上，去年全鎮14名持有執法證件的人員，共辦理604起案件，零投訴，實現執法全程留痕、可追溯、質量有保證。

  “城管下沉後，最大限度提升了行政執法效能，建立了新型條塊關係，形成‘站內處置小迴圈、街道治理大循環’的良性治理格局。”袁逸琳對此深有體會，諸如違規裝修、非機動車亂停放、店招店牌亂設定等衝突，很多在前端就得到了妥善處置，羣衆投訴量明顯變少。

  提升治理水准執法效能

  “總體來看，執法權下沉後，街鎮基本能够較為穩定有序地承接區局下沉的執法任務，街鎮綜合行政執法隊更好地融入了街鎮，基層治理水准得到了提升。”市司法局執法監督處姚毅敏說。

  據統計，現時全市下沉街鎮綜合行政執法隊城管隊員人數7400餘名，占比達到87.8%。從去年8月1日起到去年11月中旬，各區城管執法局、街鎮執法中隊共辦理行政處罰案件38393件，同比上升0.46%，處罰金額36144501元，同比上升16.65%。

  “對市容管理、流動攤販占道等輕微違法行為，我們先是責備教育，而不是一上來就開罰單。”阮雷紅說，海灣鎮實施“721”執法工作理念，即70%工作抓管理，20%調衝突，10%抓查處，同時推行“首違不罰”“首違輕罰”“輕違免罰”，有效實現了剛性約束與柔性執法相結合，為綜合行政執法全面鋪開奠定了良好的群眾基礎。

  海灣鎮還設了一個執法監測聯絡點。“居民對執法效果滿意不滿意，有哪些需要改進，要有個迴響通路。”阮雷紅說，鎮裡聘請老黨員、人大代表等作為監督員，聽取居民代表對執法管理的建議與執法效果迴響，並由相關執法管理部門當場回應。

  瑞金二路街道也建立了綜合行政執法督查制度。每年年底，街道紀工委按照已結案件的20%進行隨機抽查，對案件辦理及稽核情况開展自查，同時主動接受公眾監督。

  下沉後，城管與居民的距離近了。每週三，海灣鎮的城管會派隊員下到社區“坐堂”，居民碰到樓道堆物、裝修等事項都會來諮詢。“如果遇到承重牆之類的案件，我們就要現場看一下。”海灣鎮城管中隊副隊長陸健說。

  但陸健發現，下沉之後，對執法工作也提出了更高的要求。隊員們要管的事情變多了，執法的專業性變得迫切，這時專業培訓就顯得特別重要。為配合清單落實落地，市司法局編制了基層法治工作手册，指導各區出臺街鎮綜合行政執法的實施方案，出臺街鎮重大執法决定法制稽核目錄。

  與此同時，市司法局分三批對全市司法所開展了培訓，配合市城管執法局對街鎮綜合行政執法隊領導、街鎮分管法治領導進行了培訓。近期，司法局又聯合市區兩級城管執法局，對各街鎮司法所領導和法制稽核人員開展了重大法核的專門培訓。“行政執法權的下沉，賦予街道更多動能，也必須依法精准執法，確保執法權力放得下、接得住、用得好，不用擔憂成被告。”

  街道角色發生變化

  在茆瑞看來，行政執法權下沉的背後，是街道角色的變化。以前，老百姓對行政執法决定有抗告，告的是條線部門，現在街道成了行政執法主體，如果執法不規範，街道就成被告了。

  “此前，街道對社會管理的權責很清楚，但在執法方面很少能說得清楚，很多人把執法權狹義地理解為‘處罰權’，其實街鎮有很多法定執法權力，比如行政檢查、行政強制、行政徵收等。”姚毅敏說，隨著執法權下沉，街道的“確權”意識覺醒，其首要任務就是明確行政執法流程，梳理相關執法事項。

  在全市執法事項目錄基礎上，瑞金二路街道做了進一步的分類梳理，“我們對以往城管辦案情况作了統計分析，從401項執法事項中梳理出常見、已發生的97項高頻執法事項，並建立了綜合執法三級標籤。”袁逸琳說，有了這個清單和標籤，每件處罰事項的管理依據是什麼，執法依據是什麼，都能做到心中有數。

  為規範執法辦案程式，杜絕程式違法出錯，避免讓街道成“被告”，瑞金二路街道還做了一個加法，設定“兩類案件、三級稽核”內審制度——對個人和組織處罰金額在5000元以下的案件作為一類案件，實施“兩級稽核”，即城管中隊內審和街道社管辦複審；其他案件作為二類案件，實施“三級稽核”，即城管中隊內審、街道社管辦複審，及司法所、法律顧問法核。“完善法制稽核制度，可以確保案件的全過程跟踪與溯源。”瑞金二路司法所所長郭銳說。