走在人潮湧動的廣州永慶坊，西關大屋與網紅咖啡店相得益彰；步入古色古香的佛山嶺南新天地，“修舊如舊”的徒步区風情萬種；坐落於深圳福田CBD的文天祥紀念館，讓人看到城中村的新生……

“老城市”離開破損的外殼，煥發新的活力，這是珠三角不少都市正在發生的故事。這些看似無關的畫面，都有一個共同的背景——廣東“三舊”改造，即都市更新。

在廣東“三舊”改造協會出具的十大典型案例，全部都來自珠三角。

5月3日，全日陰天不時還下起了霏霏細雨，但不穩定的天氣沒能澆滅人們逛街的熱情。從中午開始，荔枝灣永慶坊便熱鬧起來，打著傘拖著箱的外來遊客擠滿永慶坊，地方小食吃店更是人們流連忘返的地方。南方日報記者吳偉洪攝

中國城市化水准突破60%，都市發展進入提質增效的關鍵期。今年3月發佈的“十四五”規劃，明確提出“實施都市更新行動”。在可預見的將來，以“三舊”改造為覈心的都市更新理念，仍將是中國城市建設的關鍵字。

先發地區的必答題

微觀經濟學一個覈心理念是資源配置。中國改革開放之初，就是實現了對土地、勞動力資源的優化配置。

改革開放之初，“三來一補”本質上是對土地的優化配置——通過外資和科技，提高土地GDP產值。

2008年金融危機爆發，珠三角走到了一個粗放型發展模式難以為繼，產業發展從量變到質變的臨界點。

土地資源的粗放利用，給珠三角帶來最大的警示，除了加快產業轉型陞級，更覈心的問題浮出水面：必須讓土地發揮更大的價值。

東南亞人力成本優勢凸顯，加上國家層面的戰畧預判，促成面對土地資源趨近飽和的廣東，把目光投向了存量用地——舊城鎮、舊廠房、舊農村。

珠三角率先啟動“三舊”改造，並非廣東“獨舞”，而是頂層設計與基層創新、外部環境與內部環境共同促成的結果。

2008年，廣東省政府和國土資源部合作共建節約集約用地試點示範省，以“三舊”改造為代表的都市更新，是其中的一塊重要內容和政策創新。

通過“三舊”改造，實現騰籠換鳥，一來遵從了產業發展從低級向高級的規律，淘汰落後產業，實現產業轉型陞級。另一方面，新增的建設用地，可以加大綠化、公共設施配備，提升都市品質。

“摸著石頭過河”

當國家把這個光榮而艱巨的任務交給廣東，可謂正當其時。借助“三舊”改造領域突破，將極大緩解珠三角發展面臨的空間不足的挑戰。但面臨的困難，也顯而易見。

對舊城、舊廠、舊村的存量用地改造，權屬清晰是實施改造的前提。然而，大量“三舊”改造用地，屬於歷史用地，沒用辦理確權登記。加上利益主體眾多，“釘子戶”阻撓改造推進的案例時有發生。

佛山作第一個“三舊”改造試點示範市，組織編制《佛山市“三舊”改造專項規劃（2010—2015）》，成為廣東省最早編制、最早準予、最早實施的“三舊”改造規劃。

面對“三舊”改造存在政策依據不足、實施路徑不清晰、成本與收益難以測算等問題，珠三角為主的廣東先發地區，加快“三舊”改造探索步伐。

廣佛商貿城項目前身，是南海大瀝鎮廢舊塑膠回收企業集聚地。通過土地確權、土地置換、三地綜合、集體用地轉為國有用地等管道，加快推進片連片集約開發。如今，這裡已建成集展貿經濟、總部經濟、樓宇經濟等都市型經濟及休閒人居的產、城、人融合的現代商貿區。

禪城祖廟中心嶺南天地。來源：禪城發佈

回頭看，通過“三舊”改造，獵德村成為國家中心都市的CBD，永慶坊成為國家級4A景區、佛山廢舊塑膠回收企業集聚地，成為產城融合現代商貿區……看似“一氣呵成”，背後是“摸著石頭過河”，蹚出“市場化”與“法治化”並行，兼顧效率與公平的新路。

資料顯示，2008年至2020年，廣東累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝。實施改造後，村集體收入約為改造前的3.4倍，村容村貌也顯著提升。

珠三角各都市改造模式雖有不同，但均積極引入專業的房地產企業。針對收益分配焦點問題，明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進各類項目均衡推進。

協商磨合形成的收益分享機制，實現多方共贏局面，推動都市更新的理念從初步探索向全面有機更新，從政府主導到社會多元主體參與轉變。

因為試點早，成效顯著，2013年，國土資源部將廣東“三舊”改造（都市更新）經驗向上海、浙江等10省市推廣，掀起國內都市更新風潮。

探索可複製的舊改經驗

一項改革探索是否具有呈現，要看成效。從數據上看，廣東“三舊”改造是成績斐然的。

從產業升級角度看，啟動“三舊”改造以來，廣東產業結構調整項目占改造項目總數的53.43%。新增的建設用地，被用來重點培育新一代電子資訊、綠色石化、智慧家電、汽車產業等戰略性支柱產業集羣，實現“騰籠換鳥”。

從空間釋放角度看，從2008年至2020年12月底，廣東累計實施“三舊”改造92.6萬畝，新增3130平方公里建設用地，推動組織面積上GDP產出從2008年的2.1億元/平方公里，提高到2018年4.6億元平方公里，提高了123%。

與此同時，為全省提供了城市基礎設施、公益性事業項目及公共綠地等用地11.58萬畝。

亮眼的成績與可複製的經驗，離不開形成高品質發展的體制機制。

改造後的琶洲村牌坊。祝桂峰攝

針對歷史文化街區空間的不同特點，廣州運用“繡花功夫”的精細化設計區別對待，推動《廣州市城市更新“混合改造”項目實施操作指引》《舊城混合改造項目成本核算指引》等一批檔案出臺。

如果把目光聚焦珠三角，體制機制的創新更為“震撼”——2009年以來，珠三角9市就頒佈了1598份“三舊”改造相關檔。

隨著2020年，全國“三舊”改造（都市更新）領域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式通過，標誌著廣東舊改法治建設進入新階段。

“辦法”現實意義在於，對舊改規劃、協議出讓、出讓收入返還補償產權人、土地綜合等“三舊”改造的熱點、爭議點問題，給出了權威解釋。

十年樹木。正是因為了廣東前期卓有成效的探索與實踐，製定了大批法規檔，推動“都市更新”這一理念，被正式寫入國家“十四五”規劃中。

珠三角“舊改”的啟示

“三舊”改造起步於2008年，當時這項政策面臨的發展現實是，原有“村村點火，戶戶冒煙”的粗放型發展模式難以為繼，迫切要為已經積累發展要素配寘新的資源。如今評估“三舊”改造，不僅解决了當時迫切想要解决的問題，還帶來許多附加的改革收益。

有人問，“三舊”改造帶動的都市更新寫入“十四五”規劃的底層邏輯是什麼？

南方都市智庫認為，在十多年來的探索實踐中，珠三角“三舊”改造探索要義在於，分清了政府與市場的邊界，激發了開發主體與社區居民的積極性，促進了資源的優化配置，撬動珠三角龐大的都市更新系統。

究其根本，是廣東立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高品質發展的有益探索。

從推廣意義看，足够多的都市類型“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣製造業底色鮮明的都市，以及珠海這樣“小而美”的都市，經驗可複製性顯著增强；

其次，為避免把“三舊”改造變成房地產投資，佛山、東莞推出一系列的產業扶持措施，包括資金獎勵、專項基金扶持、稅費返還等，有著經過實踐檢驗有效“三舊”改造相關檔支撐。以東莞市為例，多次出臺為“工改工”實行綠色通道，簡化審批手續的支持政策。

截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元，社會資本占比穩居86%以上，吸引了包括佳兆業、華潤置地、萬科、卓越等中國百强房企目光，提升了改造的效率，減輕了資金壓力。

發端於珠三角的“三舊”改造成功案例與可借鑒的檔案，深入挖潜中國城鎮化紅利，進一步提升了都市的人氣與流量、產業與產值，內涵與品質，更深刻體現了中國改革的方向——使市場在資源配寘中起决定性作用和更好發揮政府作用的深刻內涵。對於實現全面小康社會，目標高品質發展的中國而言，有著重要的意義。

如今，廣州通過統籌推進“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造、“三園”轉型、“三亂”整治等都市更新九項重點工作，走出了超大都市有機更新的路徑。

都市更新，也已經被北京、上海、深圳等超大城市列為“十四五”規劃中的一項重要工作。從珠三角走出的市場化與法治化的聯手，效率與公平兼顧的都市更新，已經被一再實踐與創新，體現了廣東作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區的重要價值。

但我們也應看到，由於都市的重要性、複雜性、生長性、多樣性等特質，已經積累的經驗，也需要根據實際面對的問題與挑戰，作出與時俱進相應調整，適應中國城鎮化的偉大歷史行程。

【南方日報記者】朱紫强

出品：南方都市智庫

【作者】朱紫强

珠三角觀察