3月27日、29日，江蘇、上海、浙江三地人大常委會陸續表決通過《促進長三角生態綠色一體化發展示範區高質量發展條例》。作為長三角區域一體化制度創新取得的又一重大成果、三地人大常委會服務國家重大戰畧的又一重要舉措，三份同步製定、同步通過的條例將於今年5月1日起同時施行。

更加精准精細，達到區域立法協同新高度

長三角區域協同立法最早可追溯至2018年。當時為適應地區一體化發展的新形勢新要求，長三角三省一市人大同步作出關於支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的决定，為構建長三角地區一體化發展的決策、協調和執行機制，促成規劃對接、戰畧協同、市場統一、生態共治、民生共亯等重大事項提供法治支撐。2020年，滬蘇浙兩省一市人大同步作出關於促進和保障示範區建設若干問題的决定（以下簡稱《示範區决定》），支持示範區率先探索將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢、從區域項目協同走向區域一體化制度創新。近年來，三省一市還協同開展了長江流域禁捕、長江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務一卡通等方面的立法。

“立法協同趨於精准精細，支持了長三角一體化發展制度機制創新，促進了區域法治環境整體水準提升。”江蘇省人大常委會法工委主任趙建陽說。

這次，滬蘇浙兩省一市聚焦建設長三角生態綠色一體化發展示範區開展協同立法，是長三角區域協同立法取得的最新重大成果。上海市人大常委會副秘書長、法工委主任閻銳表示，這是繼《示範區决定》後，三地人大常委會貫徹落實黨中央決策部署，以協同立法服務國家重大戰畧的又一重要舉措，也是立法法修改明確區域協同立法制度後，三地協同出臺的第一部創制性立法。

相比於以往，此次協同立法工作機制上又有創新。“可以說達到了現時區域立法協同的新高度。”浙江省人大常委會法工委副主任吳恩玉介紹，創新一方面體現在共同起草、共同調研、共同修改上，起草階段就力爭確保能够充分體現各方共識，統一審議階段聯合開展實地調研和專家論證，完全按照一體化模式運作，以工作模式的一體化確保法規內容的一致性；另一方面體現在同步審議、同步通過、同步實施上，這有利於條例內容的一體化落實、示範區的一體化發展。

立法是最高層次的制度，是剛性的約束。作為執行方代表，上海市發展改革委副主任、一體化示範區執委會副主任張忠偉興奮地直言，協同立法“非常解渴”。他表示，此前《示範區决定》等頂層設計，有效保障了示範區建設的改革創新，從中“嘗到了甜頭”“感覺更有奔頭”。此次立法將示範區多方面制度創新上升為法條，並為今後創新改革預留空間，有利於保障和促進示範區建設向縱深推進，加快從區域項目協同走向區域一體化制度創新。

回應現實需求，重點完善跨區域治理體制機制

示範區一體化高品質發展，探索從區域項目協同走向區域一體化制度創新，不破行政隸屬、打破行政邊界，需要政府及部門在示範區的共同管理、協同治理方面率先突破、創新機制。趙建陽介紹，在兩省一市政府及各有關方面推動下，現時示範區跨區域治理體制機制已初步形成，但實踐中也存在一些問題，亟需制度回應。

2021年，滬蘇浙三地人大常委會對《示範區决定》聯動開展執法檢查，其間發現，由於示範區執委會法定職責尚未細化，與國家部委管理機制尚不匹配，與兩省一市的工作溝通一事一議，在工作機制等方面尚存在較多問題和困難；執委會按照兩省一市政府及有關部門授權行使有關審批、管理許可權，但缺少法定授權、委託規定，一些審批、核准和管理許可權難以落實到位；在土地管理、投資管理、財稅分享等方面，相關部門之間還缺乏合作、協同機制；等等。

針對上述問題，此次立法的各參與方對完善示範區治理體制機製作了重點研究，通過總結幾年來的探索經驗，回應區域治理的現實需求。比如，針對執委會職責不够細化的問題，條例明確了示範區理事會的決策平臺職責，規定執委會作為理事會執行機構和示範區開發建設管理機構，負責示範區發展規劃、制度創新、改革事項、支持政策的研究擬訂和推進實施；負責示範區內跨區域投資項目的審批、核准和備案管理；聯合兩區一縣人民政府行使示範區先行啟動區國土空間詳細規劃（村莊規劃除外）的審批權；履行國家和兩省一市確定的其他職責。執委會還可以在職權範圍內製定行政規範性檔。

新條例有望讓不同省份行政機關的合作合作機制更加完善。未來，各行政機關可以就示範區規劃統籌、標準統一、項目合作、設施共建、平臺互通、資訊共用等事項，簽署相關合作協定；也可以建立區域合作機制，對示範區內開發建設、生態環境保護、市場監督管理、城市管理、漁業漁政等方面的事項進行協同管理。

針對成本共擔、財稅共亯等難點熱點問題，條例作了原則規定，即支持示範區探索建立跨區域投入共擔、利益共用的財稅分享機制和水鄉客廳區域共同賬管理機制，探索財政資金的跨區域統籌使用。2021年至2023年，兩省一市按相同比例共同出資不少於100億元設立財政專項資金。蘇州市對示範區吳江片區自2021年起分三年安排50億元支持示範區建設。

正如閻銳所說，這次協同立法出臺的條例，是2020年兩省一市作出的《示範區决定》的升級版，是在法治軌道上對示範區更深層次、更高水准一體化制度創新的引領、保障和推動。

既鼓勵先行先試，又為深化改革留出空間

長三角一體化發展示範區是長三角一體化發展的試驗田，此次立法圍繞先行先試進行制度創新，特別是為落實示範區總體方案，實現“一張藍圖管全域”，對示範區統一規劃、土地利用、投資項目、基礎設施互聯等進行了規範。

以土地利用管理為例，立法既突出嚴格，要求嚴守“生態保護三紅線”，實施國土空間分級分類用途管制，又要求兩省一市優先保障示範區建設項目用地名額，統籌安排重點專案和重大基礎設施項目用地名額。為優化投資審批服務，條例要求“投資項目一個庫”，即兩省一市聯合製定示範區企業投資項目核准目錄（加資料）。“執委會與有關部門要建立跨區域投資項目的監管銜接工作機制，優化投資審批服務，加强投資項目的審批、核准、備案與用地、環境影響評價等方面的協調聯動。”趙建陽說。

本著創新推動市場要素集聚和有效配寘的目的，條例聚焦產業協同，對製定統一的產業發展指導目錄和產業發展專項規劃作出規定。閻銳介紹，協同立法中聚焦科技創新與產業創新深度融合，明確要支持高等學校、科研機構、企業等創新主體深化產學研合作機制，支持構建科技成果與產業需求高效對接的平臺和服務網絡。此外，還對以“一區多園”模式建設跨區域高新技術產業開發區，以及金融支持、智慧財產權保護服務、人才流動、數據基礎設施建設等保障措施予以明確。

這次協同立法既有對示範區現有制度創新的固化，又製定了相應的授權性規範和支持性、鼓勵性條款，為深化改革預留了空間。張忠偉舉例說，條例有關“委託和授權管理”的條款，為執委會未來推進相關領域一體化制度創新提供了制度和機制保障；“立法保障”相關條款，為示範區在深化改革探索中可能涉及的“破法”改革提供了制度保障；有關“跨區域許可互認”的條款，為示範區內打破地方保護和市場分割，營造穩定公平透明可預期的營商環境提供了制度遵循和探索路徑；有關“科技創新與產業創新融合”的條款，為示範區推進創新鏈和產業鏈融合，培育發展新質生產力提供了行動指南。

當前，示範區正在從形態開發邁向功能性開發的新階段。“我們將把條例作為示範區建設的‘基石’，會同兩省一市各方，認真抓好貫徹落實，依託條例的法治保障，在新的起點上推動示範區建設任務落地實施。”張忠偉說。