如何科學佈局農村生產、生活、生態空間，建設宜居宜業和美鄉村？近日，河南省人民政府辦公廳印發《關於開展全域土地綜合整治試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），公佈河南省第一批全域土地綜合整治試點名單，並提出到2025年，試點區域逐步形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，形成一批可複製可推廣的成功經驗、模式。

　開展七項重點工作

讓農村生活空間更“優”農民居住環境更“美”

土地是不可替代的寶貴資源。此次試點工作深入實施以鄉鎮為單元的全域土地綜合整治，統籌推進農用地整理、建設用地整理、生態保護修復、產業導入與佈局、歷史文化保護等各項工作。結合農田建設、土地整治探索逐步解决土地細碎化問題的辦法路徑。積極盤活存量集體建設用地，優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求。按照申報一批、實施一批、完成一批、驗收一批的原則，穩步有序推進試點工作。

如何開展？《實施意見》提出七項重點工作：

編制國土空間規劃。試點鄉鎮要編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，根據村莊類型統籌耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等要素，優化用地佈局，作為開展全域土地綜合整治的依據。

製定實施方案。要以第三次全國國土調查和最新年度國土變更調查成果為基礎，依據國土空間規劃科學製定實施方案，將整治內容落實到具體地塊。實施方案要明確工作目標、各類子項目安排、資金概算、進度計畫、保障措施等，並報省山水林田湖草沙一體化保護修復領導小組辦公室備案。試點實施期限原則上不超過3年。

開展農用地整治。優化農用地佈局，統籌推進土地整治、高標準農田建設、耕地提質改造、未利用地開發、損毀土地複墾，促進耕地和永久基本農田集中連片，推進耕地數量、質量和生態三位一體高品質發展。

推進建設用地整治。有序開展農村閒置宅基地、工礦廢棄地以及其他低效利用建設用地綜合整治。統籌農房建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，保障農村一二三產業融合發展用地。

推進人居環境改善。開展鄉村公共空間治理，改善村莊基礎設施和公共服務設施，促進鄉村交通、衛生、水利等基礎設施建設提檔陞級，提升農村公共服務功能。

實施生態保護修復。立足鄉村生態系統整體性和區域自然環境差异性，保護和提升鄉村生態功能，統籌山水林田湖草沙等生態要素，實施地質災害隱患點綜合治理、水系綜合治理、歷史遺留礦山治理等生態修復工程，推進鄉村綠化美化，建設綠色生態宜居村莊。

推進特色資源保護與開發。依託當地自然地理風貌、人文歷史文化、特產美食等特色資源，加强鄉村生態環境和文化遺存保護、發掘、傳承和弘揚力度，推進特色資源開發，推動特色鄉村建設。

　推出七大支持政策

開拓鄉村新業態帶動村民同致富

開展全域土地綜合整治試點工作，離不開政策的支持。《實施意見》提出優化國土空間規劃佈局、試點區域內鄉村振興項目用地實行聯合審批、優化耕地和永久基本農田佈局、優先交易相關名額、優先安排各類涉農整治項目、構建自然資源權益利益共亯機制、建立多元化資金投入機制七大支持政策。

在優化國土空間規劃佈局方面，按照建設用地規模不新增，耕地數量不减少、質量有提升，林地面積不减少、森林覆蓋率不降低、生態保護紅線不突破的整體要求，可對試點區域內建設用地、農用地佈局進行優化調整。嚴禁調整生態紅線，自然保護地內的林地、天然林地、省級以上公益林地以及法律法規規定禁止採伐的林木及林地不得納入調整範圍。加大“低散亂污”等各類用地整治力度，依法依規處置閒置土地。試點縣（市、區）可提留不超過試點區域內建設用地增减掛鉤節餘名額的20%作為試點區域新增建設用地預留名額，保障試點區域內農村一二三產業融合發展用地需求。

試點區域內農民安置用地、基礎設施用地、公益事業用地、一二三產業融合發展和鄉村振興項目用地，可直接使用試點區域內騰退的建設用地名額。建立聯合審批流程，在製定試點實施方案時，明確複墾地塊及實施時序，在確保試點區域內複墾耕地面積大於佔用耕地面積的前提下，試點實施方案批復視同增减掛鉤批復。鄉村振興項目建（構）築物占地呈點狀佈局的，在符合國土空間規劃的前提下，允許在城鎮開發邊界外規劃佈局和建設，按照建多少、征（佔用）多少的原則，實行“點狀”供地。

嚴格執行耕地占補平衡、進出平衡和永久基本農田“先補劃後調整”等要求，並及時上圖入庫備案。對補劃的永久基本農田或者集中連片整治出的補劃耕地，要確保與現有耕地集中相連、質量不降低。嚴禁在城鄉建設中以單個項目佔用為目的擅自調整永久基本農田。

對試點區域優先安排高標準農田建設、人居環境整治、美麗鄉村、農村產業融合等項目。涉農整治項目要納入國土空間規劃和村莊規劃。各部門涉農專案管理通路不變，由各相關部門立項、實施、驗收。對試點區域內開展集中連片生態修復達到一定規模和預期目標的生態修復主體，允許依法依規獲取一定份額自然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開發；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積從事生態產業開發。

　實行獎補政策

堅持把農民利益放在首位

《實施意見》提出，加大對符合地方政府專項債券條件重點專案的支持力度。在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與全域土地綜合整治，優化信貸評審管道，開發適合試點地方的金融產品，按照市場化原則提供中長期資金支持。鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治、生態保護修復，鼓勵農村集體經濟組織積極參與綜合整治工程。

同時，實行獎補政策，統籌部門預算實行基礎獎補和績效獎補。對符合立項條件的試點項目給予基礎獎補資金。省級每年組織開展資金使用和土地利用績效“雙評估”，績效評價結果與績效獎補資金和名額獎勵掛鉤。具體績效“雙評估”獎補辦法由省自然資源廳會同省財政廳製定。

《實施意見》還強調，堅持把農民利益放在首位，充分聽取農民意見，尊重農民意願。建立公眾參與和監督機制，切實維護農民的合法權益，禁止違背農民羣衆意願合村並居、大拆大建。

開展全域土地綜合整治，沒有現成的經驗可循，要通過試點不斷探索，在探索中不斷完善。省自然資源廳有關負責人說，推進全域土地綜合整治，關鍵看實施實效，看老百姓願意不願意、滿意不滿意。要因地制宜探索符合本地情况、獨具區域特色的土地綜合整治模式和路徑，切忌千村一面。

　　專家觀點

優化鄉村空間佈局促進產業鏈條本土化構建

土地綜合整治是在一定的區域內，以國土空間規劃為引領，以鄉村土地資源為重點，以山水林田湖草沙綜合利用為理念，促進城鄉融合、三產融合和三生融合，優化城鄉建設格局，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業融合發展的一項系統工程。

針對當前土地綜合整治工作，河南農業大學鄉村振興研究院副院長張錕表示，需要特別注意以下幾點：一是要有利於鄉村自然生態的修復，尤其是要按照人工修復和自然修復相結合的辦法全面貫通鄉村水系；二是要有利於農田的規模化經營，要把高標準農田建設與加强農村土地的規模化統一經營結合起來；三是要有利於農村建設用地尤其是空閒宅基地集約化利用，要鼓勵各地以宅基地資格權有償退出為路徑，優化鄉村空間佈局，綜合農村建設用地資源；四是要有利於一產優勢區域發展三產融合項目，促進產業鏈條的本土化構建。

此外，在當前進行的高標準農田建設過程中，張錕表示，應當以發展壯大農村集體經濟為目標，充分發揮村集體經濟組織在農村土地雙層經營制度下的所有權人的作用，促進農戶土地承包經營權的回流，以各種形式開展適度規模經營，為高標準農田建設的投融建運管一體化創造條件。（王靖）