記者王海燕劉雪妍

  今年2月，普陀區市場監管局在一家連鎖飯店檢查時發現，這家飯店提供自助早餐，但沒取得食品經營許可證。依據食品安全法，執法人員有權查封飯店廚房、餐廳，扣押設備設施等。不過，讓飯店意外的是，執法人員不僅沒有實施這樣的處罰，還積極提供指導，幫助飯店順利獲得了食品經營許可證。飯店店長感歎：“受益於上海行政監管的不予實施行政強制措施清單，我們感受到了包容開放的營商環境。”

  對行政強制措施可能出現的過度適用，上海明確說“不”。2022年7月，上海推出《市場監管領域不予實施行政强制措施清單》，明確市場監管領域七大類不予實施行政強制措施的情形，其中多項規定是全國首次提出。

  這項被稱為“刀刃向內”的改革，意在解决企業的切身痛點，是上海繼推出輕微違法不予處罰清單之後的又一項改革舉措。這項改革的意義是什麼？清單發佈實施一年來，企業和執法人員又有什麼感受？

  “企業不可承受之重”

  所謂行政強制措施，是行政機關為制止違法行為等，依法對行政相對人的財物實施暫時性控制，或者對公民的人身自由實施暫時性限制的行為。實踐中主要體現為查封場所、設施或財物，扣押財物，凍結存款、匯款等。雖然這些措施是暫時性控制，但仍可能對當事人產生較大影響。

  比如說，一家麵包廠被發現某一個批次的麵包涉嫌品質問題，執法部門可能查封所有庫存麵粉，也可能查封整個倉庫，甚至可能查封整個麵包廠。一旦查封了整個廠房，企業只能停產停業。又如，一家公司經營的木匣涉嫌質量不合格，公司的生產線同時生產多達100種產品，木匣只是其中一種。但執法部門一旦查封生產線，意味著100種產品全部停產。

  在這種情況下，執法部門該如何選擇？如果查封整個廠房、整條生產線，合法，但真的合適嗎？

  “在具體執法中，要不要實施查封、扣押，實施的範圍怎麼劃定，都考驗著執法人員的專業與操守，也關乎市場主體的經營與發展。”市司法局副局長劉言浩說。

  在一次主題為“提升營商環境”的調研活動中，大家對這樣一個案例印象深刻。一家醫療器械生產企業為方便用戶使用，在醫療設備上加了一個小燈。由於這樣的改動未經過審批，涉嫌違法，執法部門扣押了庫存的所有該類醫療設備，企業生產也囙此基本陷入停頓。

  “實際上，被實施行政強制措施的企業，因為涉嫌違法，絕大多數會認為自己有錯在先，會配合查封、扣押等強制措施，只有極少數企業會投訴、主張執法部門過度適用、濫用行政強制權。”國浩律師（上海）事務所主任、管理合夥人李强說。

  採訪中有比特企業家直言，雖然查封、扣押只是一種暫時性的控制，但是企業廠房、經營場所一旦被貼上封條，對其聲譽、生產經營的影響可能是毀滅性的，企業為此所遭受的損失巨大，可能遠遠大於違法行為應承擔的後果。這也成了企業在經營發展中最大的憂慮。

  “底線”和“包容”

  如何解决企業的痛點，提供一個寬鬆、有安全感的生產經營環境？

  2022年7月，上海推出《市場監管領域不予實施行政强制措施清單》，之後又推出《稅務領域不予實施行政强制措施清單》，分別明確了市場監管領域七大類、稅務領域五大類不予實施強制措施情形。

  “兩份清單既是對一線執法組織、執法人員的限制、規範，也是對市場主體的保護、引導，對監管活動、企業利益、市場秩序都是一種正向牽引。”劉言浩說。

  清單背後有兩個關鍵字——

  一個關鍵字是“底線”。“行政監管的目的，是保障公共利益。這是行政監管的底線，也是不予實施強制措施的前提。”劉言浩表示，市場主體發現自身違法後，應主動改正、努力消除危害後果，被執法組織查處時應配合執法活動、依法承擔相應責任，協助實現“恢復經濟社會秩序”，確保公共利益得到保障。

  為守牢底線，不予實施強制措施清單依法設定了“制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大、防止證據損毀”4個前提，僅在4個前提都達到時，方能不予實施強制措施。

  另一個關鍵字是“包容”。即在法律框架內、在保障公共利益的前提下，儘量給予企業更大空間，採取對當事人影響最小的管道實現行政管理目的。

  記者注意到，市場監管領域不予實施行政強制措施清單明確了“法定有權實施強制措施的，什麼情况下不實施”和“確需實施強制措施的，如何限定在最小範圍內”兩個方面，很多規定都是國內首次出現，包容度前所未有。比如，涉案的原料、輔料、農業投入品等若有證據證明符合強制性標準的，涉案的生產經營工具、設備等若可用於其他合法生產經營活動的，不予查封扣押（依法應當沒收或銷毀的除外）。

  清單還將“強制措施實施對象的優先順序”也明確下來——在確需實施的情况下，應當先選擇查封、扣押涉案“財物”；仍不能保障公共利益的，方可查封涉案“設施”；仍不行的，方可查封涉案“場所”；查封範圍也必須限定在最小範圍內，以儘量減少對當事人生產經營的影響。“比如，查封一個房間能實現行政管理目的的，不允許查封一層樓；查封一幢樓能實現的，不允許查封整個廠區。”拿到清單後，基層執法人員陳剛覺得之前界限模糊的事項，變得清晰起來。

  “兩份清單更多是把以前執法中隱性存在但不够清晰的規則總結出來，明確化、顯性化了。”市司法局行政執法協調監督處處長於曉瓊說。

  刀刃向內的改革

  兩份清單看似“輕巧”，但它的出臺卻不易。

  對執法組織來說，查封、扣押是一把利劍，是促使企業配合調查、履行處罰的有力抓手，也是法律法規賦予執法組織的權力。“這種權力即使不實施，也是一種威懾。”上海君倫律師事務所主任丁德應說，出臺清單是執法組織向監管對象明示放弃一部分權力，是一種“主動跨前、刀刃向內”的改革。

  這項改革舉措使企業大大受益。資料顯示，截至2023年7月5日，全市市場監管部門已對6917家經營主體不予實施行政強制措施，為疫情後提振企業信心、加快經濟恢復發揮了積極作用。

  “得知監管部門只扣押涉案批次的皮夾，我緊張的心這才放下來。”一家皮革製品企業負責人說，該廠生產的某一批次皮夾涉嫌違法，廠家雖立即停止生產該類皮夾，但心中惴惴不安，“我們很擔心原材料被扣或生產線被查封，這樣一來，其他貨物訂單就不能如期交貨，要賠一大筆違約金。”讓企業寬慰的是，執法人員仔細調查後，只查封了庫房裏剩餘的同批次皮夾，生產線可繼續使用。一周後，案件調查清楚了，查封的皮夾也歸還了，廠家其他產品的生產均未受影響。“對企業的這種保護，讓我們有安全感。”企業負責人說。

  給予經營主體更大空間，將換來經營主體對發展環境的更大信心，也將助力經濟發展更有活力。華東政法大學紀檢監察學院常務副院長章志遠教授說，“舉重可明輕，對涉嫌違法企業相關利益的尊重、保護，側面折射出合法經營企業在上海有更充分的支持、保護和包容”。

  值得注意的是，上海清單與其他地方的清單不同。國內已有的不予實施行政強制措施清單，大多跟輕微違法不予行政處罰清單類似，是列舉式的規則，規定哪種違法行為在何種情形下不予實施強制措施。而上海清單則是概括性的規則，全面適用於市場監管、稅務兩大領域各種違法行為的查處，“這也意味著，上海清單適用範圍更廣，企業受益範圍更大。”於曉瓊說。

  “法治是最好的營商環境。市場監管部門用精細化執法和包容審慎監管來涵養經濟活力、創新動力，提升市場預期、企業信心，促進經濟社會高品質發展。”上海市市場監管局局長倪俊南說。