記者戚穎璞

  1964年，蕃瓜弄從新中國成立前的破草棚改建為新型工人住宅區，成為上海史上首批舊改社區，老住戶回遷入新居時，無不感慨“從苦難中重生”。在上海都市發展史上曾寫下濃重一筆的蕃瓜弄，如今再續新篇。記者從上海市“兩舊一村”改造工作專班獲悉，今年，全市計畫實施不成套職工住宅改造28萬平方米，包括蕃瓜弄在內，加快形成一批面上引領的示範專案。

  “十四五”期間，上海加快推進舊住房成套改造，創新機制陸續出臺。加速起跑中，一道道橫亙在前的“門檻”正被努力踏平。

  新目標背後的决心

  今年，又一批老舊住宅被寫進了上海市政府工作報告。28萬平方米不成套舊住房改造囊括的“小梁薄板”，許多人是第一次聽說。家住瞿溪路1200弄的居民們，卻對此十分熟悉。這裡的房屋，多建於20世紀50年代後期，磚混結構、梁小板薄、樓層低矮、廚衛合用，抗震設防等級低，早年只是就簡拼搭，沒想到許多居民在這裡住了近一輩子。

  在上海，像這樣簡陋的居住區散落在都市各處，量不大，卻“紮心”。截至2022年底，不成套職工住宅約220萬平方米，6萬戶，這裡就包括“小梁薄板”房屋約42.2萬平方米，1.2萬戶。

  2022年，被稱為“天下第一難”的成片二級舊裏以下房屋改造全面完成，上海開始向零星舊改、舊住房成套改造和城中村改造發起衝擊。《關於加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》同年出臺，明確了力爭通過兩届政府的努力，完成改造目標。

  “新目標的提出，代表上海堅定持續改善市民居住條件的决心，其中，舊住房成套改造是首次被單獨列出的目標任務。”市“兩舊一村”專班相關負責人嚴菁表示。

  這是上海的又一次自我加壓。所謂成套改造，是把上海在特殊時期誕生的老舊房屋從廚衛合用改成家家戶戶都擁有獨立廚衛。“十三五”期間，上海完成逾5000萬平方米各類舊住房修繕改造，這裡面既包含各類老舊社區修繕改造，也包含不成套舊住房改造。實施意見出臺之後，舊住房成套改造被賦予更重要意義。這意味著，上海在保持每年1000萬平方米老舊社區修繕改造量不變的基礎上，把舊住房成套改造剝離出來，形成一項新的目標任務。

  “小梁薄板”在各類不成套舊住房中安全隱患最大，按照“能早儘早、能快則快”的原則，被列為最緊迫的任務項。實施意見提出，“小梁薄板”房屋改造要到2025年底基本完成，到2027年底全面完成；2032年前，不成套職工住宅改造全面完成。

  突破改造資金瓶頸

  2022年7月，彭三社區（五期）居民夏國蘭夫婦告別五家合用廁所的生活，與676戶鄰居回搬進帶有獨立廚衛的新家。歷時3年建設，7棟高層公寓在原地拔地而起。早在改造之初，這裡就創下了100%簽約率和啟動搬場一個月內100%搬離的全市舊改“雙百奇迹”。另一項鮮為人知的探索更具創新意義：彭三五期投資額約7.2億元，項目作為政府專項債券試點，通過發債融資，探索資金籌措多元化。

  類似試點在上海徐匯、普陀等區也有落地，共籌措資金30多億元，相較於全市改造需求量而言規模不大，不過今年起有望加速推廣。

  一定程度上，舊住房成套改造難於舊區和城中村改造。其地塊無法用於商業開發，只能依賴於財政投入，但投入資金龐大，賬很難“算平”，成為改造的一大制約因素。

  “為破除資金瓶頸、加快改造速度，上海創新多種通路，提高資金投入的永續能力。”嚴菁說，接下來將加大市區財政資金投入，優化市級補助資金結構，向成套改造項目傾斜；支持各區申請地方政府債券，通過建築容量做加法形成“自身增量”，以及綁定周邊經營性設施等形成“綁定增量”，推動專項債“應用盡用”。

  更具創新意義的是引入規劃牽引，用好名額平移政策。如果舊住房成套改造項目拆除重建成高層公寓，在滿足居民回搬所需的房源之外，多出來的房源可轉為保障性租賃住房。這部分“增量”可統籌商品住宅出讓地塊的保租房配建名額，提高改造積極性。此外，參照零星舊改經驗，如果“小梁薄板”房屋被拆除用於建造公益配套設施，還可給予定額補助。

  一社區一方案統籌推進

  在彭一社區的原址，新建公寓正在加緊施工建設，這是彭浦街道最後一個非成套舊住房社區。過去18年，彭浦街道對非成套舊住房進行“花式”改造，成為全市的一個縮影。

  改造方案越豐富，越折射出客觀存在的困境。“舊住房成套改造之所以是‘難啃的硬骨頭’，一大原因是要在‘螺螄殼裏做道場’，在房型、面積、公用配套等方面具有較大的局限性和特殊性，難以簡單套用新建建築規範標準。”嚴菁說。

  上海探索成套改造的歷史長達40多年，在不斷嘗試中形成“拆、擴、抽、加”四類主流管道。“拆除重建”效果最好，但限制條件最多，適用於成片改造。“貼擴建”是改變房屋結構進行擴寬，來新增廚衛面積，適用於前後房屋間距比較大的住房。“抽戶”是讓部分居民徹底搬離並給予相應補償，從而降低居住密度和建築使用强度，釋放面積給留下的居民新增廚衛，適用於需要保護歷史結構、風貌的住房。“加層擴建”則是通過新增樓層來添加廚衛。

  記者從市“兩舊一村”工作專班獲悉，今年，有條件的項目將探索聯動舊區和城中村改造來統籌實施，還將進一步結合區域規劃、區域功能、保留保護價值甄別、不成套舊住房分佈等情况，因地制宜、一社區一方案統籌推進舊住房成套改造，同步推進社區整體改造提升。

  解决“最後一環”痛點

  資金和改造方案到位，改造仍可能擱淺。

  “居民意願無法統一，也是改造推進的一大‘難’。”嚴菁說，部分居住在老舊房屋的居民對成套改造存在一定的曲解，加之部分不成套房屋與售後房互相交織，經常存在“少數卡住多數”的情况。不少社區早幾年便啟動改造，多數卡在“最後一環”。由於居民意見不統一，方案修改幾十輪仍會被擱置。

  每戶增量面積多少，房型朝向哪裡，樓層如何確定……要讓方案細節獲得每一戶居民的同意，需要基層管理者有足够的智慧和耐心。

  彭一社區實現了首周簽約率達到99%的生效目標、100%的高搬場退房率，得益於基層幹部和設計單位的用心。社區原始房型多達282種，設計師要原封不動還原老戶型佈局，再按照“居住面積不變，廚衛適當新增”的原則適度優化。為了啃下“硬骨頭”，基層幹部蹲點舊改辦，設計“一戶一方案”，歷經近一年時間，20餘稿修改、40餘次專題討論，將282種房型歸併為94種房型，最終獲得居民同意。

  舊住房成套改造過去採用“成熟一幢，改造一幢”模式，實施意見出臺後，全市舊住房成套改造總量已被鎖定，將改為實施一批、儲備一批、謀劃一批的原則，滾動推進項目實施。

  記者瞭解到，解决“最後一環”痛點，舊住房成套改造實行“一點一策”，進一步細化完善項目改造方案，對照舊住房成套改造任務清單，建立“掛圖作戰”實施推進機制。同時創新管道方法，出臺《上海市舊住房更新有關行政調解和决定的若幹規定》，明確“行政調解+行政决定+申請執行”工作規則，解决項目卡殼問題，促進改造項目加快生效啟動。