記者 王海燕

  對普通群眾而言，“高大上”的立法總透著幾分莊嚴、神秘色彩，似乎與自己沒有什麼關係。而這十年，上海市民羣衆最直觀的體驗和感受是，立法離自己越來越近了。

  據中國地方人大立法指數報告顯示，這幾年上海的立法綜合排名均靠前，其中在“立法資訊公開”和“立法參與”等方面得分名列前茅，在民主立法方面走在全國前列。

  這一指數的背後，是“全過程人民民主”重大理念在上海地方立法中的生動演繹。這些年來，上海積極創新民主立法的管道，不斷拓寬社會各方有序參與立法的途徑，在立法過程中深入瞭解民情、充分尊重民意、廣泛集中民智，人民與立法的距離更近了。

  立法透明度的提升

  經常讀報的市民陳先生發現了一個微妙變化：報紙上刊登的法規草案徵求意見稿多了一個“說明”。“以前我也想提意見，卻因法條專業晦澀，不知該從何處入手，現在有了這個指南，想提什麼就有方向了。”

  “新增法規說明是為了更好聽取民意，這意味著立法透明度的提升。”市人大常委會法工委主任閻銳說，為幫助公眾更好地瞭解法規內容，更有針對性地提出意見，市人大從2013年開始改進法規草案公開徵求意見的工作制度，探索將法規背景資料與法規草案一併在媒體上公佈，提升草案徵詢意見的效果。

  這些年，市人大常委會會議廳的旁聽席上多了不少陌生的面孔。走進這個莊嚴肅穆的會議廳的有各級人大代表，亦有各個行業領域、各個年齡層的普通市民。2020年11月，來自田林街道的孫巍寧旁聽了一場《上海市不動產登記若幹規定（草案）》的審議。“以前只是在電視報紙上看到哪個法條通過了，但它是在什麼環境下通過的，是以什麼樣的程式通過的，都不瞭解。”孫巍寧直言，自己感受到了一種前所未有的“震撼”，“在現場體會到了强烈的‘儀式感’和立法工作的‘神聖性’，無形中對法規更加尊重了。”

  更多市民羣衆通過“人大代表”這一橋樑接觸到法規草案。這幾年，法規徵詢的範圍在擴大，每個地方性法規草案都要聽取市人大代表意見，一些重要的法規要徵求三級人大代表的意見，再由代表下社區聽取選民的意見。《上海市生活垃圾管理條例》的出爐就是充分聽取民意的過程。彼時，800多名市人大代表、1萬多名區人大代表帶著草案下社區。據統計，代表聽取市民意見近2萬人次，發放了3萬餘份調查問卷，走街串戶中他們聽到了各種聲音，支持和贊成立法者眾。

  市人大還完善了立法論證會、聽證會以及協力廠商評估制度。上海居民夏雲龍記得很清楚，生活垃圾管理條例草案二審後的那場立法聽證會開到了他所在的社區。“聽證內容是垃圾如何分類，我當時建議按照大多市民熟悉的四分法來分，結果被採納了。”

  “直通車”的民主獲得感

  上周，虹橋街道古北市民中心舉行了一場非常“燒腦”的立法徵詢會，剛剛參加完世界人工智慧大會的幾比特企業家，與法律專家等一起參與到《上海市促進人工智能產業發展條例（草案）》的立法行程中，他們現場提出的立法建議將直接迴響到市人大。

  作為“全過程人民民主”重大理念的首提地，虹橋街道基層立法聯系點自設立以來，已開了大大小小數百場立法座談會、徵詢會。有了這部“立法直通車”，當地居民家門口的聲音被傳遞到最高立法機關，有人由衷感言，“民主是有獲得感的，我們提出的立法意見被尊重，有價值的意見被採納，就是證明。”

  這種民主“獲得感”，也能從國外人士的觀察視角印證。2021年6月，40多國駐華使節走進虹橋街道古北市民中心。智利駐華大使施密特感歎，以前從來沒有在其他國家看到這樣一個社區中心，所有人都可以進來發表他們的意見，並以這種管道參與立法過程，“這是中國的一個特色”。

  “立法機關要聽的‘家門口的聲音’，不僅僅在‘全過程人民民主’重大理念首提地，如今這部‘立法直通車’早已通到上海各處。”市人大法制委主任委員陸曉棟說，25家基層立法聯系點覆蓋全市16個區，民意能“原汁原味”被聽到，有價值的建議會被採納。

  “企業的迫切訴求、居民的街談巷議，現在都有了直通立法機關的通路，我親測這絕不是形式主義的走過場！”在此之前，70多歲的周宏發從來沒有感到自己與法的距離如此之近。2020年11月初嘉定工業區裕民社區舉辦《上海市養老服務條例（草案）》意見徵詢座談會。在這部與上海數百萬老年人休戚相關的“基本法”中，因為周宏發提出的一個建議，第十六條的表述與草案原文有了變化。“字字千鈞的法條中，我的一點建議能被聽見並且被採納，全過程人民民主果然真實可觸。”

  “聯系點的功能和內涵在不斷延伸深化。”陸曉棟說，市人大常委會製定了相關工作制度，推動25家聯系點從立法徵求意見向監督執法、促進守法、文宣普法延伸，成為人民群眾全過程參與立法工作、向社會全方位展現人民民主的重要陣地。

  據初步統計，市人大常委會基層立法聯系點自設立以來，總計對88件法規提出9803條意見，其中981條意見被不同程度採納。

  恪守“公共利益”導向

  一部地方法規涉及的利益主體多元、利益訴求多元，各方意見充分表達之後，如何在立法加以平衡？

  去年，上海首部公共空間立法《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》就備受關注。參與立法調研的市人大代表許麗萍回憶，“當初我們聽到了各種不同的聲音，養寵者提出最好能有遛寵物的小天地，滑板青年想在濱水旁一展身姿，欧巴桑們渴望在河邊跳廣場舞……而反對在濱水空間遛狗、玩滑板、跳廣場舞的聲音也很多”。

  立法是該側重“秩序感”還是講求“烟火氣”？這考驗立法者的智慧。市人大盡最大可能聽取各方意見，幾經博弈、論證，最終表決的法規充分尊重民意，實施分類監管。

  回顧這十年，類似的立法博弈時常出現，經常會出現“50%對50%”的僵持局面。“我們以公共利益作為立法決策的依據，尋求各種利益訴求的‘最大公約數’。”閻銳表示，當各方利益訴求充分表達後，公共利益優先則是必須恪守的立法原則。

  2021年5月1日，號稱“史上最嚴”的《上海市非機動車安全管理條例》正式實施。“開立法調研座談會時，各種意見都有。”參與立法調研的洪程棟代表說，有人支持規定不戴頭盔違法，也有人質疑“這處罰得過來嗎”。彼時，“困在算灋裏”的快遞小哥正引發關注，騎手送餐途中若發生交通事故，誰來負責？有人認為快遞小哥自身有責任，也有人認為平臺的責任更大。

  “立法必須凝聚最大社會共識，因為這關係到千百萬市民的切身利益和行為轉變。”閻銳說，市人大不厭其煩地開展調研、走訪、座談，足迹遍佈上海的街巷里弄，還跑到其他城市取經。交談者覆蓋各行各業各類群體——政府部門、一線執法組織、企業、專家、律師……市人大還專門走訪徵求了美團、餓了麼等平臺企業快遞小哥的意見。立法者認為，在這部法中，維護公共安全、消除交通安全隱患是符合最大多數人的公共利益訴求的。果然，這部法規實施首日，佩戴頭盔的市民就增三成，法規的導向作用令人欣喜。

  “梳理這些年的地方法規，我們堅持以人為本的立法理念，最廣泛地聽取民意，切實把最廣大人民群眾的根本利益作為立法的出發點和落腳點，把實現所有社會主體的平等權利作為立法的價值取向。”陸曉棟表示。