文|凱風

有都市在擴張，有都市在收縮。

01

全國第一個“財政重整”的地級市來了。

日前，黑龍江鶴崗市發佈了一則通知：“因鶴崗市政府實施財政重整計畫，財力情况發生重大變化，决定取消公開招聘政府基層工作人員計畫，敬請理解”。

因財力情况而取消基層招聘，這是鶴崗繼房子跌回白菜價之後又“誕生”的另一個新紀錄。

作為煤都，鶴崗因煤而興，又因煤炭資源枯竭而衰。隨之支柱產業衰退，經濟、財政、人口都出現明顯收縮，而房子也隨之跌回了白菜價。

如今，鶴崗的GDP還未回到10年前的峰值，而每年的財政收入僅有20多億，相當於財政支出的1/6左右。

當地人口也在持續流出。第七次人口普查資料顯示，鶴崗常住人口從2010年的105.8萬人下降到2020年的89.1萬人，减少15.81%。

受基本面影響，鶴崗房價跌到了全國最低，土地財政難以為繼。

現時，鶴崗一套房子最低只要3萬元，房價僅有2000元左右，深圳一套房子在鶴崗能換幾棟樓。

囙此，鶴崗被視為典型的收縮型都市，而像鶴崗一樣的都市不在少數。

僅僅東北，在30多個地市中，過去10年，僅瀋陽、大連、長春3地人口正增長，其他地區全部負增長，降幅最高的高達30%。

所以，支柱產業不再，財政無處增收，賣地收入也完全指望不上，鶴崗財政重整的出現就不是偶然了。

事實上，對於收縮型都市，發改委早已明確，收縮型都市要强身瘦體，轉變慣性的增量規劃思維。

只有這樣，才能避免債務困境。

02

無獨有偶，前不久，河北霸州市因大規模亂收費等問題被督查整改。

據通報，為彌補財力問題，當地違規向下轄鄉鎮下達非稅收入任務，組織開展運動式執法，僅11月13個鄉鎮當月入庫罰沒收入，就高達1-9月月均罰沒收入的80倍。

這背後，與環京樓市持續低迷不無關係，這在《房價連跌4年多，有人弃房斷供……》一文有詳細分析。

房價持續走低，導致土地流拍率攀升，當地賣地收入大幅銳減。

據克爾瑞數據，2021年霸州共供應90宗地，成交53宗，流拍率約41%，成交總價約14.3億元。

這也充分說明地方政府的財政困境，更說明了房地產是如何與地方經濟深度捆綁的。

可見，無論是鶴崗還是霸州，都遭遇了經濟增速放緩、財政收入下滑、賣地收入大幅銳減等問題。

面對財政困境，亂收費顯然不是解决之道，而財政重整則是最後不得不進行的選擇。

03

財政重整，不等於政府破產，但足以說明債務擴張到了盡頭。

事實上，鶴崗不是第一個遭遇財政重整的地區。

早在2018年，四川資陽市的雁江區和安嶽縣，就率先實施過“財政重整”，不過這兩個都是縣級組織，而鶴崗是首個地級市。

所謂財政重整，指的是在債務高風險地區，在保障基礎民生支出的基礎上，通過開源、節流、處置政府資產等管道重新實現財政平衡。

暫停政府基層工作人員招聘，正是財政重整的標準流程之一。如果情况更為嚴重，或許還要壓縮辦公經費，乃至核减機構編制、人員。

當然，鶴崗還沒走到這一步。

值得注意的是，財政重整只是階段性應急措施，只要債務風險得到緩解，財政重整狀態即可得到撤銷，資陽的兩個縣區在2019年就已“摘帽”。

那麼，什麼樣的都市必須啟動財政重整？

根據2016年發佈的國辦函88號文，如果一般/專項債務付息支出超過當年一般公共/政府性基金預算支出10%，必須啟動財政重整。

換句話說，如果地方債務每年的利息支出，超過了財政收入的10%，就必須實施財政重整。

資料顯示，2020年，鶴崗市一般公共預算收入僅為23億元，而當年財政支出高達136.8億元。

財政支出是收入的6倍左右，地方財力早就不足以支撐正常支出，這部分缺口，要麼依靠賣地收入，要麼依靠來自上級的轉移支付。

鶴崗依靠的正是轉移支付。

2020年鶴崗市轉移支付收入為104.6億元，相當於當地一般預算收入的4.5倍多。

同時，2020年鶴崗的地方債務餘額高達131億元，接近財政年收入的6倍。如果債務繼續膨脹，而財政收入持續降低，那麼就會觸及債務重整的門檻。

04

債務問題，不只是鶴崗一地面臨的壓力。

許多地方習慣了擴張性思維，地方債務不斷膨脹，一旦遭遇經濟增速放緩、房地產市場橫盤乃至下行，財政收支就會出問題。

事實上，地方債務居高不下的不在少數，全國只有東部5省債務率在警戒線以下。

根據中國首席經濟學家論壇研究院副院長林采宜的統計分析，在內地31個省份中國，僅上海（67%）、廣東（71%）、北京（78%）、浙江（79%）和江蘇（84%）等五個省市的地方政府債務率位於100%的風險警戒線以下。

相比而言，青海超過500%，黑龍江、寧夏、內蒙古，三個省市自治區的地方債務率超過300%。

事實上，東部地區一直都是財政轉移支付的主力。

根據粵開證券的研究分析，2019年僅有廣東、上海、北京、江蘇、浙江、山東、天津、福建6省對全國財力形成淨貢獻，廣東以8307億元的淨貢獻額位居首位。

必須指出的一點是，財政轉移支付是大國經濟發展的必然。

正如《7個北方大省，“養”活半個中國》一文所分析的，不同地區資源稟賦不一、發展程度不同，東北是大糧倉，西北是能源基地，東部地區的財政盈餘轉移到西部和東北地區，也是均衡發展的題中之義。

不過，只有6省財力淨貢獻，足以說明許多地方的財政難以自給自足。

在這些省份，省會由於資源集聚的因素，財力一般都相對充盈。

而三四線都市由於經濟、產業、人口等基本面的收縮，再加上疫情衝擊，財政收支很容易出現問題。

如果仍舊維持擴張思維，債務仍在膨脹，那麼金融風險就會隨之而來。

05

這意味著，地方政府必須要學會過“苦日子”了。

前不久的重要會議明確提出：

落實黨政機關過緊日子要求，降低行政成本。要堅決遏制新增地方政府隱性債務，穩妥化解地方政府隱性債務風險隱患，確保財政永續。

這背後，是經濟面臨需求收縮、供給衝擊、預期减弱等三重壓力的直接影響，但也與經濟從高增速階段走上中低增速階段的背景不無關係。

這會帶來什麼影響？

一方面，債務限制擴張，一些城市大建新區、鋪大攤子向外擴張的玩法，恐怕行不通了。

另一方面，鐵飯碗的“含金量”也會下降。一些人的年終獎、績效津貼肯定要遭遇調整。又穩又高薪，或將成為奢望。

當然，這裡說的是含金量，而不是吸引力。

這幾年，鐵飯碗的吸引力有增無減——

2022年國考報名人數超過212萬人，最終參攷人數142萬人，分別是10年前的1.6倍、1.47倍，雙雙創下歷史新高。