原創劉曉博

關於廣東行政區劃調整的話題，再次沖上了新聞熱搜。

據多家媒體報導：廣東省發改委日前正式答覆了唐冬生等委員提出“推動珠江西岸區劃調整，探索推動珠海、中山合併為香山市；引導粵東粵西兩大省域副中心城市群融合發展，中遠期推動汕頭、潮州、揭陽合併為潮汕市”的提案。

廣東省發改委回復稱：

關於提案提出“推動珠江西岸區劃調整，探索推動珠海、中山合併為香山市；引導粵東粵西兩大省域副中心城市群融合發展，中遠期推動汕頭、潮州、揭陽合併為潮汕市”的內容，出發點是好的。

提案提出的支持珠江兩岸協調發展、打造三個省域副中心都市、促進內三角外三角共同發展等建議，具有重要的參攷價值，我們將在相關工作推進中積極借鑒吸納，進一步完善促進廣東省區域協調發展的工作機制。

國家“十四五”規劃也要求“優化行政區劃設定，發揮中心都市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”。但是，行政區劃變更涉及面廣，複雜敏感，牽一髮而動全身，必須在進行科學論證的基礎上審慎穩妥實施。

《行政區劃管理條例》規定行政區劃變更“應當考慮經濟發展、資源環境、人文歷史、地形地貌、治理能力等情况”。

多年來，國家對行政區劃變更都是從嚴控制，十分審慎，尤其是涉及地級市的變更，更是慎之又慎。

廣東省對行政區劃調整工作極為重視，改革開放以來，堅持“圍繞中心、服務大局”的指導思想，開展行政區劃戰畧研究，先後報經國務院、省政府準予，對廣東省行政區劃實施了一系列變更。

這些變更，對優化廣東省行政區劃設定、完善行政區劃體系，促進廣東省經濟社會發展發揮了積極的作用。

今後，廣東省將加强行政區劃戰畧研究和調研論證，認真貫徹落實省委省政府關於優化行政區劃設定的決策部署，順應發展的趨勢，順應人民群眾的意願和呼聲，適時做好完善和優化行政區劃設置工作，使行政區劃的設定能更好地適應新時代廣東省發展新格局的要求。

那麼：這個答覆到底意味著什麼？廣東的行政區劃會調整嗎？下麵談談我的看法。

廣東是中國第一人口大省，第七次人口普查的常住人口為1.26億人，過去10年人口淨增長2170萬，在全國遙遙領先。如果計算上深圳、廣州、東莞、佛山等都市的“實際管理人口—官方常住人口”的差額，廣東實際生活人口可能在1.4億到1.5億左右，絕對的超級大省。

廣東陸地面積18萬平方公里，有2個副省級都市和19個地級市，平均每個地市面積只有8570平方公里，在全國看都是偏小的。

比如廣東的鄰居福建，全省陸地面積12.4萬平方公里，9個地市（其中1個副省級都市），平均每個地市13777平方公里，是廣東的1.61倍。

再比如山東，將近16萬平方公里的陸地面積，16個地市（其中2個副省級），平均每個地市1萬平方公里。另外一個人口大省河南，陸地面積16.7萬平方公里，17個地級市。

廣東行政區劃之所以比較“細碎”，跟早期對外開放時的心態有關。

比如深圳、珠海設立特區，都是一個縣的面積，而且特區只占一小部分面積，這樣做主要是為了控制風險。

到後來，“小行政區劃”甚至成為廣東的經驗，在省內推廣。比如中山和東莞，都是在1988年從縣級市變成地級市的，此前分別被佛山和惠州管轄。

由於中山和東莞都是一個縣的面積，所以升格為地級市之後試點了“不設區”的行政體制。這樣，廣東就有了4個“由縣升格而來的地級市”——深圳（後來升格為副省級都市）、珠海、東莞和中山。

當時還有兩個縣級市準備升格，就是已經拿到了獨立車牌字頭的南海（粵Y）和順德（粵X），後來“功敗垂成”。

廣東“小行政區劃”為什麼沒有“一條路走到黑”？因為形勢發生了重大變化。

我多次在專欄裏提出過一個觀點：中國改革開放的第一階段，大致在2000年之前，主要是全球製造業向中國轉移。這個階段的生產要素、市場都是高度市場化的，所以當時都市也呈現了市場化競爭格局，結果是沿海出現了很多藝員地級市和特區，這些新興的都市迅速超過了內地省會城市。

比如深圳、廈門、佛山、東莞、中山、泉州、溫州、煙臺等。

但1998年中國發生了一件大事：全面房改啟動了。中國經濟在世界工廠之外，多了一套發動機，這就是——房地產+大基建。

而且後面這套發動機的能力越來越强大，因為中國過去這些年城鎮化嚴重滯後，城鎮化的蛋糕巨大。再加上强政府、土地財政模式的成功建立，大量財富被集中到政府手裡，迅速提升了中國的基礎設施和都市面貌。

當然，土地財政也產生一系列副作用，就是房價偏高。

當“房地產+大基建”創造的財富壓倒“製造業+出口”後，都市的格局也發生了重大變化，因為經濟基礎變了。

“製造業+出口”，生產要素和市場都是市場配寘的，參與全球大循環；而“房地產+大基建”，生產要素不外乎是——土地、資金和審批，這些都在政府手裡。所以，高等級都市開始崛起，那些沉悶了多年的老直轄市、老省會城市爆發出了活力。因為掌握政策的人，當然希望自己生活的都市更好。

其結果，導致中國經濟從高度倚重“外迴圈”變成高度倚重“內迴圈”，都市競爭格局也從“沿海藝員地級市空前活躍的海權時代”轉向了“老牌省會城市崛起的陸權時代”，高鐵成網、產業向內地轉移，成為這個變化重要推手。

在這種情況下，都市就不是越小越好了，而是越大越好。

所有的都市，都開始喜歡大。因為在政府主導經濟的模式下，大了才有效率。

都市太小，就會以鄰為壑，規劃上相互衝突。比如海南最近幾年就多次強調，全省當做一個都市來運營。什麼意思？就是要變大，打通規劃。

我為什麼一直主張，中心都市管轄的陸地面積都要搞到1萬平方公里以上？就是因為經濟發展的模式變了。

常有朋友反問我，說什麼倫敦、東京、紐約不過700多到2000多平方公里，而中國的都市必須大，大到上萬平方公里？能提出這種問題的人，基本上不瞭解中國，雖然他們生活在中國數十年了。

上圖是中國46個主要城市的陸地面積。

香港、澳門是特別行政區、獨立關稅區，司法制度跟內地不同，擴容很難了，只能填海或者搞共管區（比如橫琴）。

大城市裏，面積最小、最應該擴容的無疑是深圳，深圳常住人口1756萬人，實際管理人口2000多萬，但面積不到2000平方公里，是全球人口密度最大的超大都市。

其他的覈心都市，比如廈門、上海、南京、廣州、鄭州，甚至北京，都應該適度擴容。

國家對於調整行政區劃，一直採取緊約束。即便如此，2013年以來，還是先後允許合肥、成都、濟南、長春等都市實現了“外延式擴容”，也就是管轄總面積新增。

至於內涵式擴容，也就是把代管的縣、縣級市撤銷變成區，也一直在緩慢推進。

但在2021年3月，國家發改委有一個最新表態：未來5年超大城市要“瘦身健體”，慎重撤縣設區。

新冠肺炎引發了國家對城鎮化戰畧的反思，對於中心都市過大、人口過密有所警惕，要求通過郊區化、多中心化來遏制。同時，大城市的“無底線搶人”，引發了中西部很多都市人口流失，未來將使經濟變得更加不均衡。所以，合併做大城市的步伐放慢了。

在這樣的背景下，合併中山、珠海，或者合併潮州、汕頭、揭陽，難度顯然加大了。

其實我個人認為，雖然廣東地級市劃分得比較細，但合併中山、珠海，或者合併潮汕揭，意義都不大，反而成為區內很多都市的利空。

我們先看中山和珠海。

中山陸地面積1783平方公里，常住人口441萬；珠海陸地面積1736平方公里，常住人口244萬。這兩個都市的人口密度，都遠遠不如東莞，更別說深圳了。這兩個都市的人氣，可以用“淡”來形容。

也就是說，從人口密度和經濟密度看，深圳、東莞更需要擴容，而中山和珠海根本不急。

之所以有人建議合併中山和珠海，是因為珠江口西邊缺少一個類似深圳的中心都市。但即便這兩個都市合併，GDP也不過跟深圳南山區相當，仍然遠遠低於東莞和佛山。

更何况：兩市如果合併，由於珠海是特區，政治地位高，市政府勢必放在珠海，這對於中山來說是利空，因為地級市的幾套班子消失了。中山中心城區的經濟和不動產價格，都將受到嚴重影響。

潮汕揭也是同樣的情况。這本來是一個文化區，當年分設3個地級市，被認為是重大利好。但由於經濟一直不溫不火，大家又開始盼著合併，甚至升格為副省級都市。

其實副省級都市純粹是黃粱美夢，國家中心都市——鄭州，作為9000多萬人的省會城市，到今天都是普通地級市。中國GDP第六大都市蘇州，人口超過1200萬，到今天也是普通地級市，憑什麼潮汕揭合併就要升格？這個顯然是非常困難的。

潮汕揭如果合併，總人口超過1360萬，陸地面積超過1萬平方公里，規模也偏大了。而且如果合併，行政中心只能放在汕頭，這對於揭陽和潮州的市區來說，是大利空。因為將從地級市中心城區變成普通城區，房價大概率會跌。

行政區劃調整，不是把“一堆洋芋”變成“一袋洋芋”，而是要能產生化學反應。

一般來說，只有兩個都市級別差距較大，經濟量能懸殊的情况，合併才是對雙方都有利的。

比如深圳如果合併惠州，北京合併廊坊北三縣，上海合併舟山（或南通），都屬於這種情況。大城市獲得新的發展空間，小城市獲得空前發展大機遇、足以抵消“撤市”或者“撤縣”的損失。

實力相當，或者差距不大的兩個都市合併，一定會“有人受傷”的，而且可能“傷得很重”。

還拿中山為例，如果深圳合併中山，就比中山和珠海合併情况要好很多，對中山只會有利好，不會有利空。

治大國若烹小鮮，行政區劃調整一定要非常慎重，尊重歷史、保持相對的穩定性。

此外還有地名問題。中山和珠海如果真的合併，未來都市的名稱千萬不能叫“香山市”、“珠江市”，而只能叫珠海。因為珠海已經是重金打造的品牌了，不能輕易放弃，而去啟用一個完全陌生的，或者廢棄多年不用、且沒有知名度的名稱。

比如還有人建議深圳和香港合併，叫“深港市”。這種合併當然是無稽之談，只看這個新名稱，就知道有些人的想法有多麼不可靠。